Экономическая и финансовая основы местного самоуправления

Органы местного самоуправления от имени муниципального образования субсидиарно отвечают по обязательствам муниципальных учреждений и обеспечивают их исполнение в порядке, установленном федеральным законом РФ.

   Особенностью власти городского самоуправления, в отличие от государственной власти, является отсутствие ее разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Последняя вообще отсутствует как элемент власти на уровне местного сообщества, т.е. отсутствует, в принципе, какое-либо подчинение судей органам местного самоуправления. Разделение же властей на муниципальном уровне может проявляться только посредством разграничения полномочий между представительными и исполнительными органами власти при наличии общих предметов ведения.

   В основе разграничения лежит разделение функций. На функциональном различии построена и система сдержек и противовесов представительных и исполнительных органов. Конституция закрепляет самостоятельность населения в определении структуры органов местного самоуправления, что закрепляется в Основном Законе страны (ч. I ст. 131). При создании конкретной самоуправляющейся системы, учитываются исторические и местные традиции. Поэтому представительные органы местного самоуправления могут называться по-разному, например, дума, собрание, совет, различаться численностью выбранных представителей, обычно, 5 – 25 человек[7].

   Представительный орган местного самоуправления - это выборный орган местного самоуправления, обладающий правом представлять интересы населения и принимать от его имени решения, действующие на территории муниципального образования.

   В ст. 35 ФЗ № 131 РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»  установлено, что в исключительной компетенции представительного органа муниципального образования находятся:

1) принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений;

2) утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении;

3) установление, изменение и отмена местных налогов и сборов в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах;

4) принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчетов об их исполнении;

5) определение порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности;

6) определение порядка принятия решений о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий и учреждений, а также об установлении тарифов на услуги муниципальных предприятий и учреждений;

7) определение порядка участия муниципального образования в организациях межмуниципального сотрудничества;

8) определение порядка материально-технического и организационного обеспечения деятельности органов местного самоуправления;

9) контроль за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения.

   Иные полномочия представительных органов муниципальных образований определяются федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними конституциями (уставами), законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований[8].

   Исполнительные органы местного самоуправления — формируемые представительными органами местного самоуправления и подотчетные им органы, осуществляющие исполнительно-распорядительную деятельность (исполнительную власть) в границах муниципального образования. Ими являются местные администрации, которые образуются во всех муниципальных образованиях. 

Согласно ст. 3 «Европейской Хартии местного самоуправления» представительные органы местного самоуправления, избранные путем свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего голосования, «могут иметь подотчетные им исполнительные органы». Наиболее распространенное наименование исполнительных органов местного самоуправления в Российской Федерации – «администрация муниципального образования (местная администрация)».

   В разных субъектах Федерации и муниципальных образованиях в зависимости от того, является ли оно городским или сельским поселением, с учетом его особенностей, экономического развития, численности жителей и других факторов система органов, осуществляющих исполнительскую деятельность, их наименование и само содержание деятельности сильно различаются.

   Исполнительные органы местного самоуправления состоят из главы муниципального образования или главы администрации и возглавляемой ими администрации. Статья 36 ФЗ РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» закрепила положения о Главе муниципального образования. Так, уставом муниципального образования могут быть предусмотрены должность главы муниципального образования - выборного должностного лица, возглавляющего деятельность по осуществлению местного самоуправления на территории муниципального образования, а также должности иных выборных должностных лиц местного самоуправления.

  Статья 37. Местная администрация

1. Местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования) наделяется уставом муниципального образования полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Местной администрацией руководит глава местной администрации на принципах единоначалия.

   Решения, принимаемые исполнительным органом в пределах его компетенции, обязательны к исполнению всеми юридическими лицами и гражданами. Они действуют в пределах границ муниципального образования.

К ведению исполнительных органов муниципальных образований отнесены:

1) владение, пользование, распоряжение и управление муниципальной собственностью;

2) формирование, утверждение и исполнение местного бюджета;

3) охрана общественного порядка;

4) комплексное социально-экономическое развитие на своей территории;

5) жилищно-коммунальный комплекс;

6) муниципальное здравоохранение;

7) муниципальное образование;

8) пожарная безопасность;

9) регулирование земельных отношений;

10) охрана окружающей среды;

11) муниципальные дороги и транспорт;

12) муниципальные статистика и архивы;

13) торговля, общественное питание и бытовое обслуживание;

14) культура, физическая культура и спорт;

15) социальная поддержка населения;

16) муниципальные информационные системы, местные средства массовой информации.

4. Финансовая основа местного самоуправления

   Достижение целей и решение задач, стоящих перед местным самоуправлением, невозможно без наличия необходимых для этого финансовых ресурсов. «Реальность и эффективность местного самоуправления определяется, прежде всего, материально-финансовыми ресурсами, имеющимися в его распоряжении»[9].

  Одним из принципов местного самоуправления является принцип соответствия материальных и финансовых ресурсов местного самоуправления его полномочиям. Этот принцип получил свое правовое закрепление в Европейской Хартии о местном самоуправлении, Конституции РФ, законодательстве о местном самоуправлении. Конституция РФ, гарантирует экономическую и финансовую самостоятельность местного самоуправления, признает и защищает наравне с другими формами собственности муниципальную собственность (статья 8). Статья 132 Конституции Российской Федерации предоставляет органам местного самоуправления самостоятельно формировать, утверждать и исполнять местный бюджет, устанавливать местные налоги и сборы. Этой же статьёй предусмотрено, что наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями сопровождается передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. В качестве одной из гарантий местного самоуправления статьёй 133 названо право « на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти».

   Наличие конституционных гарантий ресурсной обеспеченности местного самоуправления является фундаментом формирования финансово-экономической основы местного самоуправления, необходимой и достаточной для его реальной самостоятельности при осуществлении собственных и переданных полномочий.

   Для оценки обеспеченности местного самоуправления финансовыми ресурсами решающее значение имеет вопрос, кто пользуется правом распоряжаться доходами местных бюджетов. В соответствии с законодательством право формирования, утверждения и исполнения и исполнения местных бюджетов предоставлено органам местного самоуправления. Вместе с тем, непременным условием обеспечения самостоятельности и собственной ответственности органов местного самоуправления является наличие в их распоряжении собственных доходов. Перераспределение средств производится в том случае, если собственные доходы оказываются недостаточными[10] .

   Органы местного самоуправления осуществляют деятельность по планомерному  и целенаправленному образованию, распределению и использованию денежных фондов (финансовых ресурсов) муниципальных образований, прежде всего в правовой форме; они могут принимать нормативные акты, регулирующие финансовую деятельность в пределах соответствующих территорий.

   Нормативные правовые акты органов местного самоуправления в финансовой сфере целесообразно распределить на две группы:

- общие, регулирующие основы организационно-финансовой деятельности органов муниципальной власти (уставы муниципальных образований, положения о структуре финансовых органов местного самоуправления);

- специальные, регулирующие правоотношения в бюджетно-налоговой сфере (положения о местных бюджетах; постановления, положения и решения, касающиеся местного налогообложения и т.п.).

   В своей нормотворческой деятельности органы муниципальной власти обязаны руководствоваться Конституцией Российской федерации, федеральными законами, указами Президента РФ, нормативными актами федеральных органов исполнительной власти и законодательством соответствующего субъекта Федерации, что в некоторой степени ограничивает их самостоятельность.

   На основании ст.14 Федерального закона от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» вопросы формирования, утверждения и исполнения местных бюджетов отнесены к вопросам местного значения.

   Статьёй 9 Бюджетного кодекса российской Федерации предусмотрено, что к ведению органов местного самоуправления в области регулирования бюджетных правоотношений относятся:

   - установление порядка составления и рассмотрения проектов местных бюджетов, утверждения и исполнения местных бюджетов, осуществления контроля за их исполнением и утверждения отчетов об исполнении местных бюджетов;

  - составление и рассмотрение проектов местных бюджетов, осуществление контроля за их исполнением и утверждения отчетов об исполнении местных бюджетов;

  - определение порядка направления в местные бюджеты доходов от использования муниципальной собственности, местных налогов и сборов, иных доходов местных бюджетов;

  - определение порядка и условий предоставления финансовой помощи и бюджетных ссуд из местных бюджетов;

  - предоставление финансовой помощи и бюджетных ссуд из местных бюджетов;

  - определение порядка осуществления муниципальных заимствований;

  - осуществление муниципальных заимствований и управление муниципальным долгом.

   Финансовые средства (финансовые ресурсы) местного самоуправления представлены в рамках финансовой системы государства в качестве одного из её центральных звеньев. Именно в финансовой сфере проявляется неразрывная связь между государственной и муниципальной властью.

   Общие начала финансовой деятельности органов местного самоуправления регулируются на уровне Конституции РФ, устанавливающей основные принципы организации и деятельности общества и государства и оказывающей существенное влияние на развитие российского законодательства.

   Наличие бюджета укрепляет экономическую самостоятельность органов местного самоуправления, способствует активизации хозяйственной деятельности и развитию инфраструктуры соответствующих территорий.

5. Местный бюджет

   На основании ст.4 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» определена правовая основа местного самоуправления: Конституция РФ, федеральные акты РФ, федеральных органов исполнительной власти, субъектов РФ, уставы муниципальных образований и иные муниципальные правовые акты. Местные бюджеты составляют третий уровень бюджетной системы РФ.