Контрольная работа по «Системам государственного и муниципального управления»

Такое положение призван исправить новый Федеральный закон от 14.11.2002 г. № 161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» (далее — Закон).

Прежде всего следует  отметить, что нормы данного Закона развивают, дополняют и детализируют основные положения ГК РФ в отношении унитарных предприятий. В Законе также сформулирован целый ряд положений, позволяющих обеспечить защиту интересов собственника имущества и отражающих базовые подходы к управлению федеральными унитарными предприятиями, которые были заложены еще Концепцией управления государственным имуществом и приватизации в РФ, положения которой, в основном, уже реализованы Правительством РФ на данный момент в ряде нормативных правовых актов.

Закон позволяет распространить сложившуюся систему управления федеральными унитарными предприятиями на субфедеральный и муниципальный уровни. Таким образом, последовательно формируется единый правовой режим для унитарных предприятий различных уровней управления.

Сущность основных нововведений Закона заключается в следующем:

• предусматривается возможность  создания как федеральных, так и  субфедеральных и муниципальных  казенных предприятий. В этих целях  внесены соответствующие изменения  в ст. 115 ГК РФ. С одной стороны, это направлено на расширение возможностей субъектов РФ и муниципальных образований по реализации отдельных дотируемых видов деятельности и ведению убыточных производств в контексте решения социальных задач. С другой — значимые для субъектов РФ и муниципалитетов производства (государственные и муниципальные казенные унитарные предприятия) фактически искусственно ограждаются от риска предпринимательской деятельности, что способствует переносу субсидиарной ответственности и обременении (в случае их неплатежеспособности) на бюджеты соответствующих уровней;

• исключается необоснованность и  субъективность при создании субфедеральных и муниципальных унитарных предприятий (не только казенных, но и на праве  хозяйственного ведения).

 Закон содержит исчерпывающий  перечень случаев, в которых  могут быть созданы такие предприятия на базе государственного и муниципального имущества.

 Во-первых, это государственное  и муниципальное имущество, приватизация  которого запрещена. Во-вторых, это  относится к имуществу, предназначенному  для производства продукции и  осуществления научно-технической деятельности, которые связаны с обеспечением национальной безопасности, в том числе продовольственной. В-третьих, это имущество для решения социальных задач, в том числе проведения закупочных и товарных интервенций. В-четвертых, это отдельные виды имущества, предназначенные для производства продукции, изъятой из оборота или оборотоспособность которых ограничена федеральными законами. Закон категорически запрещает государственным и муниципальным предприятиям, созданным на праве хозяйственного ведения, выступать учредителем другого унитарного предприятия в отличие от принятой ранее практики. Это сделано с целью обезопасить государственное и муниципальное имущество от «увода» в так называемые «дочерние предприятия» путем передачи им части наиболее ликвидного имущества и его отчуждения, на первый взгляд, вполне законными способами, в том числе посредством проведения процедур банкротства.  

Существующая до сих  пор практика вывода из-под контроля имущества унитарных предприятий путем создания «дочек» была фактически узаконена ст. 114 ГК РФ, в которую уже внесены соответствующие изменения. До этого момента унитарное предприятие на праве хозяйственного ведения вправе было создать другое унитарное предприятие путем передачи ему части своего имущества (также в хозяйственное ведение). Таким образом, «дочка» уже представляла собой унитарное предприятие, созданное не собственником имущества - «материнским»  унитарным предприятием, имущество которого не являлось его собственностью. Подобная «юридическая этажерка» создавала определенные негативные  последствия   для   участников гражданско-правового оборота, потому что дочерние унитарные предприятия по своему юридическому статусу отличаются, например, от дочерних хозяйственных обществ (товариществ). При учреждении дочернего унитарного предприятия происходит как бы «расщепление» правомочий собственника имущества. Существенная часть этих правомочий, таких как: принятие решений по вопросам создания, утверждения устава, назначения руководителя, а также передачи части имущества в хозяйственное ведение (за исключением недвижимого имущества) фактически находилась у «материнского» унитарного предприятия, не являющегося собственником имущества. В связи с этим было проблематичным решать вопросы ответственности дочернего унитарного предприятия перед своим учредителем («материнским» унитарным предприятием) и, тем более, собственником имущества. Возникал ряд объективных препятствий при определении правового статуса дочерних унитарных предприятий. В частности, вопросы осуществления контроля за использованием имущества дочернего предприятия как бы «выпадали» из правового поля. Вроде бы явных трансформаций не наблюдалось: дочернее предприятие оставалось в государственной или муниципальной собственности. За основным     («материнским»)    унитарным предприятием оставались законодательно закрепленные правомочия по передаче принадлежащего   ему   имущества   дочернему предприятию, утверждению устава дочернего предприятия и назначению его руководителя (п. 7 ст. 114ГКРФ).

Однако возникал вопрос о роли собственника в данном контексте, механизме осуществления им контроля за эффективностью использования государственного или муниципального имущества и  использованием его действительно  по назначению. Дело в том, что в соответствии с нормами ГК РФ собственник уже не участвовал в процессе назначения руководителя дочернего предприятия. Таким образом, пределы, основания и субъектная сторона ответственности руководителя дочернего предприятия оставались не регламентированными.

Важным подходом, зафиксированным  в Законе, является также четкое разграничение полномочий собственника имущества предприятия и его руководителя, согласно которому в данный момент собственник имущества унитарного предприятия, в числе прочих полномочий:

•   определяет предмет и цели его деятельности;

•   согласовывает его участие в иных юридических лицах, а также в их различных объединениях;

•   согласовывает создание филиалов и представительств;

•   определяет порядок составления, утверждения и установления показателей планов (программ) его финансово-хозяйственной деятельности;

• назначает и увольняет  руководителя, заключает с ним  контракт;

• согласовывает назначение и увольнение главного бухгалтера;

• осуществляет контроль за использованием по назначению и сохранностью его имущества, в том числе принимает решение о проведении аудиторских проверок.

Все эти меры должны обеспечить качественно новое состояние  управления унитарным предприятием со стороны государственного (или  муниципального) собственника, повысить эффективность его функционирования или, в противном случае, стимулировать скорейшее отчуждение имущества иным юридическим и/или физическим лицам, способным обеспечить его эффективность.

Закон акцентирует внимание и на порядке совершения предприятием крупных сделок, которые возможны исключительно по согласованию с собственником имущества, также как и сделки, в реализации которых имеется заинтересованность руководителя унитарного предприятия. Кроме того, без согласия собственника государственного или муниципального предприятия неправомерны:

• сделки с недвижимым имуществом;

•сделки, связанные с  выдачей займов, поручительств и  гарантий, иных видов обременении, уступкой прав требований, переводом долга:

•приобретение и отчуждение акций (долей, паев) хозяйственных обществ и товариществ;

• заключение договоров  простого товарищества (договоров о  совместной деятельности);

• участие в качестве учредителя (участника) хозяйственных  обществ и товариществ, иных юридических  лиц;

• распоряжение вкладом (долей) в уставном (складочном) капитале хозяйственного общества или товарищества, в том числе акциями, принадлежащими унитарному предприятию.

Более того, в уставе унитарного предприятия, утверждаемом собственником  имущества, могут быть предусмотрены  определенные виды и (или) объем сделок, совершение которых не может осуществляться без его согласия.

В отношении различного рода заимствований унитарного предприятия  установлен порядок, в соответствии с которым эти операции возможны исключительно в случае предварительного согласования с собственником имущества их объемов и направлений использования.

Таким образом, четко  прослеживается ужесточение порядка  контроля со стороны собственника за функционированием унитарных предприятий, что, в свою очередь, потребует совершенствования порядка реализации полномочий собственника уполномоченными органами, а также определения мер ответственности за принятие управленческих решений.

Новый Закон установил  для руководителя унитарного предприятия  более жесткие рамки его полномочий и ответственности, в том числе ограничения:

•   по его личному участию в юридических лицах;

•   по занятию должностей и оплачиваемой деятельности в государственных органах, органах местного самоуправления, коммерческих и некоммерческих организациях (исключение сделано лишь для преподавательской, научной и иной творческой деятельности);

• по осуществлению предпринимательской  деятельности.

Руководитель  унитарного  предприятия уже не может быть единоличным исполнительным органом или членом коллегиального исполнительного органа коммерческой организации (за исключением случаев, если участие в органах коммерческой организации входит в должностные обязанности данного руководителя). Кроме того, ему отказано в праве участия в забастовках. Руководитель унитарного предприятия отвечает и за убытки, причиненные унитарному предприятию, 15 том числе за утрату имущества унитарного предприятия.

Закон также развил положения  ст. 295 ГК РФ в отношении прав собственника на получение части прибыли от использования имущества, принадлежащего унитарному предприятию на основании ограниченных вещных прав (хозяйственного ведения и оперативного управления). Несмотря на право собственника на получение прибыли, руководители унитарных предприятий зачастую рассматривали чистую прибыль как исключительно средства предприятия. Нередко даже возникал вопрос: а не являются ли попытки государства получить эти средства в бюджет дополнительным налогообложением? Иным казалось, что после получения налогового дохода государство более не имеет отношения к «их средствам». Объяснение простое: данные средства принадлежат не предприятию, а собственнику, который создавал предприятие с целью получения прибыли. Ожидается, что Федеральный закон «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» существенно повысит эффективность деятельности государственных и муниципальных унитарных предприятий. Тем более, что положительный опыт в данном вопросе уже накоплен на федеральном уровне.

Последовательная реализация в Законе положений уже упоминавшейся  Концепции управления государственным имуществом и приватизации в Российской Федерации позволит:

• определить цели государства  и муниципальных образований  применительно к каждому унитарному предприятию, что сводится к установлению обязательных требований к способу  достижения поставленных целей, текущему и перспективному планированию финансово-экономических, хозяйственных и иных результатов деятельности предприятий. Скорее всего, такое планирование будет индикативным (договорным), как за рубежом. Это является базой отношений между собственником и руководителем, а также основанием для определения взаимной ответственности;

•  установить систему требований к форме, содержанию и периодичности представления указанных планов, а также требований к показателям деятельности предприятий.  

Необходимо подчеркнуть, что механизм, реализующий положения  рассматриваемого Закона, закладывался еще до вступления в силу данного  законодательного акта. Речь идет прежде всего о Постановлении Правительства  РФ от 10.04.02 г. №  228 «О мерах по повышению эффективности использования федерального имущества, закрепленного в хозяйственном ведении федеральных государственных унитарных предприятий», в котором был определен порядок реализации права собственника имущества на получение части прибыли предприятия и обеспечения     (рассматриваемой     в    первую очередь как один из источников неналоговых доходов федерального бюджета). Помимо ст. 295 ГК РФ принятие указанного порядка предусматривалось также бюджетным законодательством. Указанное Постановление фактически систематизировало положения целого ряда иных нормативных актов, принятых ранее, которые уже содержали положения, направленные на реализацию вышеуказанных задач.

До момента выхода указанного Постановления некоторые  процедурные вопросы в сфере  управления предприятиями длительный период оставались неурегулированными. Например, предприятия вместе с годовой отчетностью обязаны были представлять утвержденную программу деятельности предприятия на очередной год, однако не было оговорено, как указанная программа разрабатывается и утверждается. В качестве другого примера следует привести положение, согласно которому отраслевые федеральные органы исполнительной власти определяют величину прибыли предприятий, подлежащую перечислению в федеральный бюджет, однако не указывалось, каким образом определяется размер данной части прибыли. В итоге был определен перечень основных показателей, утверждаемых для контроля за деятельностью унитарного предприятия, однако и в нем не указывалось, каким образом эти показатели рассчитываются.