Основные теории местного самоуправления

5

СОДЕРЖАНИЕ

ВВЕДЕНИЕ…………………………………………………………………3

1. Понятие и развитие правовой основы местного самоуправления……5

2. Конституция Российской Федерации, федеральные законы, иные правовые акты федеральных органов государственной власти в системе нормативных правовых актов о местном самоуправлении……………………19

ЗАКЛЮЧЕНИЕ……………………………………………………………28

ЛИТЕРАТУРА……………………………………………………………..29

ВВЕДЕНИЕ

Реальное и эффективное местное самоуправление возможно лишь при наличии определенных предпосылок и условий, которые в совокуп­ности составляют основы местного самоуправления: правовую, терри­ториальную, организационную, финансово-экономическую.

Под правовой основой местного самоуправления понимается система нормативных правовых актов, определяющих организацию, формы осуще­ствления и гарантии местного самоуправления, его задачи и функции, а также компетенцию и ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления, их взаимоотношения с органами государствен­ной власти, гражданами и их объединениями в Российской Федерации.

В развитии правовой основы местного самоуправления в Россий­ской Федерации можно выделить четыре периода: 1) с 1990—1991 гг. по октябрь — декабрь 1993 г.; 2) с октября — декабря 1993 г. по сентябрь 1995 г.; 3) с 1 сентября 1995 г. (в этот день вступил в силу Федеральный закон 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправле­ния в Российской Федерации» до принятия и вступления в силу Феде­рального закона от 6 октября 2003 г., который знаменует новый (четвер­тый) период развития правовой основы местного самоуправления, про­должающийся по настоящее время. Вступление данного Закона в силу в полном объеме было перенесено на 1 января 2009 г., с тем чтобы в пе­риод между датой его принятия и датой вступления в силу в полном объ­еме был осуществлен ряд переходных (подготовительных) мероприя­тий, направленных на создание организационно-территориальных, фи­нансово-экономических и правовых предпосылок, необходимых для реализации всех положений Закона, для реформирования системы ме­стного самоуправления в Российской Федерации.

Согласно Европейской хартии местного самоуправления право гра­ждан участвовать в управлении государственными делами относится к тем демократическим принципам, которые разделяются всеми госу­дарствами — членами Совета Европы (включая и Россию — члена Сове­та Европы).

Российская Федерация признает и гарантирует права и свободы че­ловека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права и в соответствии с Конституцией РФ (ст. 17). За­крепляемые Конституцией РФ основы конституционного строя России как демократического государства (включая и принцип местного само­управления) должны соответствовать демократическим принципам, признаваемым нормами международного права.

Поэтому разработка и принятие конституции любого современного демократического государства должны осуществляться с учетом между­народных обязательств данного государства, с учетом общепризнанных принципов и норм международного права. Цель  работы рассмотреть правовые основы местного самоуправления.

Цель работы рассмотреть основные теории местного самоуправления.

1. Понятие и развитие правовой основы местного самоуправления

Согласно ст. 4 Федерального закона 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» пра­вовую основу местного самоуправления составляют:

1)   общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации;

2)   Конституция РФ, федеральные конституционные законы, феде­ральные законы и издаваемые в соответствии с ними иные нормативные правовые акты Российской Федерации (указы и распоряжения Прези­дента РФ, постановления и распоряжения Правительства РФ, иные нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти);

3)   конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов Федерации;

4)   уставы муниципальных образований, решения, принятые на ме­стных референдумах и сходах граждан, и иные муниципальные право­вые акты.

В перечне нормативных правовых актов, составляющих правовую основу местного самоуправления, на первое место Федеральный закон поставил общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации (к которым, в частности, относится Европейская хартия местного самоуправления, ратифи­цированная Российской Федерацией в 1998 г. и в соответствии со ст. 15 Конституции РФ ставшая частью нашей правовой системы).

Такое законодательное расположение нормативных правовых актов можно, в частности, объяснить тем, что местное самоуправление (наря­ду с другими формами осуществления народом своей власти) обеспечи­вает реализацию общепризнанного права каждого человека принимать участие в управлении своей страной непосредственно или через свобод­но избранных представителей, и в силу этого местное самоуправление является одной из главных основ любого демократического строя.

Согласно Европейской хартии местного самоуправления право гра­ждан участвовать в управлении государственными делами относится к тем демократическим принципам, которые разделяются всеми госу­дарствами — членами Совета Европы (включая и Россию — члена Сове­та Европы).

Российская Федерация признает и гарантирует права и свободы че­ловека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права и в соответствии с Конституцией РФ (ст. 17). За­крепляемые Конституцией РФ основы конституционного строя России как демократического государства (включая и принцип местного само­управления) должны соответствовать демократическим принципам, признаваемым нормами международного права.

Поэтому разработка и принятие конституции любого современного демократического государства должны осуществляться с учетом между­народных обязательств данного государства, с учетом общепризнанных принципов и норм международного права. При этом надо учитывать следующее: международные договоры Российской Федерации имеют приоритет перед законами, а не перед Конституцией (ст. 15 Конститу­ции РФ). Вместе с тем Федеральный закон 1995 г. «О международных до­говорах» устанавливает, что если международный договор содержит пра­вила, требующие изменения отдельных положений Конституции РФ, решение о согласии на его обязательность для России возможно в форме федерального закона только после внесения соответствующих поправок в Конституцию РФ или пересмотра ее положений в установленном по­рядке (ст. 22).

Признавая всю правовую и политическую значимость Европейской хартии местного самоуправления для утверждения и развития принци­пов самоуправления в нашей стране, необходимо учитывать и правовую позицию Конституционного Суда РФ по вопросу о соотношении Хар­тии и Конституции РФ, федеральных законов. В своем постановлении от 30 ноября 2000 г., касаясь этого вопроса, Конституционный Суд РФ констатировал, что Конституция РФ и федеральные законы закрепляют более высокий, чем предусмотрено международными обязательствами

России, уровень гарантий самостоятельности местного самоуправле­ния[1].

В развитии правовой основы местного самоуправления в Россий­ской Федерации можно выделить четыре периода: 1) с 1990—1991 гг. по октябрь — декабрь 1993 г.; 2) с октября — декабря 1993 г. по сентябрь 1995 г.; 3) с 1 сентября 1995 г. (в этот день вступил в силу Федеральный закон 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправле­ния в Российской Федерации» до принятия и вступления в силу Феде­рального закона от 6 октября 2003 г., который знаменует новый (четвер­тый) период развития правовой основы местного самоуправления, про­должающийся по настоящее время. Вступление данного Закона в силу в полном объеме было перенесено на 1 января 2009 г., с тем чтобы в пе­риод между датой его принятия и датой вступления в силу в полном объ­еме был осуществлен ряд переходных (подготовительных) мероприя­тий, направленных на создание организационно-территориальных, фи­нансово-экономических и правовых предпосылок, необходимых для реализации всех положений Закона, для реформирования системы ме­стного самоуправления в Российской Федерации.

Первый период связан с началом формирования правовой основы мест­ного самоуправления в Российской Федерации. Именно в 1990—1991 гг. происходит переход к новым принципам организации местной власти, принимаются первые законы о местном самоуправлении (Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» и Закон РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР»). Со­ответствующие изменения вносятся в союзную Конституцию и Консти­туцию РСФСР.

Закон СССР об общих началах местного самоуправления определял местное самоуправление как часть социалистического самоуправления народа, которое призвано обеспечить реализацию прав и свобод граж­дан, их самостоятельность в решении вопросов социального и экономи­ческого развития территории, охраны окружающей среды. Он устанав­ливал систему местного самоуправления, которая включала местные Советы народных депутатов в качестве основного звена данной систе­мы, органы территориального общественного самоуправления, а также местные референдумы, собрания, сходы граждан, иные формы непо­средственной демократии.

Местное самоуправление осуществлялось в границах администра­тивно-территориальных единиц.

В качестве основы местного хозяйства Закон закрепил коммуналь­ную собственность. Предусматривалась судебная защита прав тельные акты, регулирующие местное самоуправление.

Закон РСФСР о местном самоуправлении определял местное само­управление как систему организации деятельности граждан для само­стоятельного (под свою ответственность) решения вопросов местного значения исходя из интересов населения, его исторических, националь­но-этнических и иных особенностей на основе Конституции и законов Российской Федерации, конституций и законов республик в составе Российской Федерации.

Российский закон в отличие от союзного ввел в понятие местного самоуправления такой важный его признак, как собственная ответст­венность населения, берущего на себя право самостоятельного решения вопросов местного значения.

Закон использовал также понятие «муниципальная собственность», в то время как союзный — понятие «коммунальная собственность». Ме­стное самоуправление в соответствии с ним осуществлялось в границах районов, городов, районов в городах, поселков, сельсоветов, сельских населенных пунктов, т. е. в границах административно-территориаль­ных единиц.

Закон предусматривал принятие республиками в составе Россий­ской Федерации законов о местном самоуправлении данных республик, а также принятие районными, городскими Советами положений (уста­вов) о местном самоуправлении. Поселковые и сельские Советы могли принимать положение (устав) о местном самоуправлении на подведом­ственной территории.

Советы и соответствующие органы управления наделялись собст­венной компетенцией, которая не могла быть изменена иначе как зако­ном. Органом управления в районе, городе, районе в городе, поселке, сельсовете являлась местная администрация, которая заменила ранее действовавшие исполнительные комитеты местных Советов. Глава ме­стной администрации осуществлял свои полномочия на принципах еди­ноначалия. Закон закрепил подотчетность местной администрации со­ответствующему местному Совету, а также вышестоящим исполнитель­ным и распорядительным органам в пределах их компетенции. Акты местной администрации, противоречащие законодательству и решени­ям Совета, принятым в пределах его компетенции, могли быть отмене­ны соответствующим Советом, вышестоящим исполнительно-распоря­дительным органом или признаны недействительными судом. Решения Совета, не соответствующие законодательству, могли быть отменены вышестоящим Советом народных депутатов.

Таким образом, российский закон предполагал формирование мест­ного самоуправления на основе сложившейся структуры местной совет­ской власти, сохраняя при этом главенствующую роль местного Совета в системе местного самоуправления, двойное подчинение местных ор­ганов управления, право вышестоящих Советов отменять противореча­щие законодательству решения местных Советов.

В рассматриваемый период на федеральном уровне были приняты законы: от 24 октября 1991 г. «О выборах главы администрации»[2] и от 15 апреля 1993 г. «Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполни­тельных органов государственной власти республик в составе Россий­ской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, об­ластей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного само­управления»[3]. Однако они не оказали какого-либо серьезного влияния на становление местного самоуправления.

Выборы глав местной администрации должны были состояться в но­ябре 1991 г. В соответствии с постановлением V (внеочередного) Съезда народных депутатов РФ от 1 ноября 1991 г. «Об организации исполни­тельной власти в период радикальной экономической реформы» и при­нятым на его основе Указом Президента РФ от 25 ноября 1991 г. «О порядке назначения глав администраций» главы местной администрации назнача­лись соответствующим главой вышестоящей администрации. 1 апреля 1993 г. был принят Закон РФ «О порядке назначения на должность и осво­бождения от должности глав краевой, областной, автономной области, ав­тономного округа, города федерального значения, районной, городской, районной в городе, поселковой и сельской администраций»[4]. Он, однако, не исключал возможность проведения в определенных случаях выборов главы администрации в соответствии с Законом РСФСР «О выборах главы администрации».

Невыполненными оказались и многие важные законодательные по­ложения, касающиеся бюджетных прав местного самоуправления, на­пример ст. 9 Закона РФ «Об основах бюджетных прав и прав по формиро­ванию и использованию внебюджетных фондов представительных и ис­полнительных органов государственной власти республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, кра­ев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного са­моуправления», предусматривающая, что уровень закрепленных доходов должен составлять не менее 70% доходной части минимального бюджета.

Порядок проведения выборов в местные Советы регулировался Зако­ном РСФСР от 27 октября 1989 г. «О выборах народных депутатов местных Советов народных депутатов РСФСР»4, принятым еще до перехода местных органов власти на принципы самоуправления. На его основе в 1990 г. на пятилетний срок были избраны местные Советы, которые в соответст­вии с Законом о местном самоуправлении в РСФСР получили статус пред­ставительных органов местного самоуправления. Правовое положение де­путатов этих органов регулировалось Законом РСФСР от 30 октября 1990 г. «О статусе народного депутата местного Совета народных депутатов».