Основные теории местного самоуправления

Закон о местном самоуправлении в РСФСР подробно регламенти­ровал формы организации и деятельности органов местного самоуправ­ления, а также компетенцию местных Советов и местной администра­ции. Из нынешних субъектов Федерации лишь республики в составе Российской Федерации имели право принимать законодательные акты по вопросам местного самоуправления (законы о местном самоуправле­нии, о местном референдуме, о выборах местных Советов). Органы го­сударственной власти и управления края, области, автономной области, автономного округа1 согласно ст. 9 Закона РСФСР «О местном само­управлении в РСФСР» обязаны были содействовать развитию системы местного самоуправления на своей территории, принимая меры по сба­лансированию местных бюджетов, решая предусмотренные Законом вопросы административно-территориального деления, оказывая мест­ным Советам организационную, методическую и иную помощь в работе и т. д. Однако они не могли принимать решения, регламентирующие деятельность органов местного самоуправления.

31 марта 1992 г. был подписан Федеративный договор, который стал составной частью Конституции РФ. Договор относил установление об­щих принципов организации местного самоуправления к совместному ведению федеральных органов государственной власти Российской Фе­дерации и органов государственной власти ее субъектов. Края, области, автономная область, автономные округа и города федерального значе­ния получили право осуществлять собственное правовое регулирование вопросов местного самоуправления в пределах своей компетенции в со­ответствии с федеральным законодательством. За республиками в соста­ве Российской Федерации признавалось право принимать по данным вопросам законы и иные правовые акты[5].

Второй период развития правовой основы местного самоуправления связан с начавшимся осенью 1993 г. процессом реформирования системы местного самоуправления, сложившейся на основе реализации Закона РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР».

Правовой основой реформирования местного самоуправления по­служили указы Президента РФ по вопросам местного самоуправления, изданные в рамках его полномочий, которые были определены Указом же в ином порядке, чем это предусмотрено Законом. В разъяснении Ко­митета по вопросам местного самоуправления Государственной Думы РФ от 25 марта 1995 г. «О некоторых вопросах, связанных с реализацией Федерального закона «Об общих принципах организации местного са­моуправления в Российской Федерации» подчеркивалось, что продле­ние сроков полномочий названных выше лиц юридически возможно только после внесения соответствующих изменений в Федеральный за­кон. В связи с этим применение Указа Президента РФ от 17 сентября 1995 г., устанавливающего сроки проведения муниципальных выборов, по мнению Комитета, недопустимо. Согласно ч. 1 ст. 90 Конститу­ции РФ указы Президента РФ не должны противоречить федеральным законам. Определение же Указом Президента сроков выборов в органы местного самоуправления (в декабре 1996 г.) противоречило упомянуто­му Закону (п. 1 ст. 58)1. Соответствующие изменения, предусматриваю­щие новые сроки проведения муниципальных выборов, были внесены Федеральным законом от 22 апреля 1996 г. «О внесении изменений в Фе­деральный закон «Об общих принципах организации местного само­управления в Российской Федерации»[6].

Вопрос о сроках проведения выборов представительных органов и должностных лиц местного самоуправления стал предметом рассмот­рения Конституционного Суда РФ в связи с запросами Президента РФ и главы Республики Коми о проверке конституционности указанных положений Федерального закона.

Стороны, направившие запросы в Конституционный Суд, полага­ли, что определение сроков выборов в органы местного самоуправления не относится к общим принципам организации местного самоуправле­ния, установление которых находится в совместном ведении Россий­ской Федерации и ее субъектов, и, следовательно, данный вопрос не должен решаться в федеральном законе. По мнению главы Республики Коми, данный вопрос находится в компетенции субъектов Федерации, а по мнению Президента РФ — входит в сферу полномочий местного са­моуправления.

Конституционный Суд РФ, рассмотрев запросы, пришел к выводу, что действия оспариваемых положений Закона рассчитаны только на переходный период становления системы местного самоуправления. Они призваны упорядочить процесс ее формирования и не допустить за­тягивания создания выборных органов местного самоуправления. По­этому определение в Федеральном законе предельных сроков проведе­ния выборов не нарушает права органов государственной власти субъ­ектов Федерации и местного самоуправления назначить конкретную дату выборов, а лишь ставит реализацию этого права в определенные временные рамки. Однако после завершения формирования органов местного самоуправления путем проведения первых выборов феде­ральные органы уже не вправе своим решением устанавливать времен­ные рамки проведения последующих выборов, поскольку это наруши­ло бы конституционное положение о самостоятельности местного само­управления[7].

В 1996 г. был принят Федеральный закон «Об обеспечении консти­туционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть из­бранными в органы местного самоуправления», который призван обес­печить проведение муниципальных выборов, в случаях если: а) законо­дательным (представительным) органом субъекта Федерации не принят закон, устанавливающий порядок проведения муниципальных выбо­ров; б) не принят устав муниципального образования; в) отсутствует вы­борный представительный орган местного самоуправления, а также в других случаях, затрудняющих проведение муниципальных выборов. Законом установлено право суда назначать по заявлению прокурора, или жалобе граждан, или жалобам общественных объединений дату му­ниципальных выборов, если они не проводятся в срок, предусмотрен­ный заключительными и переходными положениями Федерального за­кона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Законом об основных гарантиях избирательных прав и права на уча­стие в референдуме граждан Российской Федерации закреплено общее правило: в случаях если уполномоченные на то органы, должностные лица, избирательные комиссии не назначают в установленный срок вы­боров, в том числе муниципальных, выборы по заявлениям избирате­лей, избирательных объединений, органов государственной власти, ор­ганов местного самоуправления, прокурора назначаются судом общей юрисдикции.

Основные задачи в области формирования и развития правовой ос­новы с учетом положений Федерального закона об общих принципах организации местного самоуправления были определены в Указе Пре­зидента РФ от 15 октября 1999 г. № 1370 «Об утверждении Основных по­ложений государственной политики в области развития местного само­управления в Российской Федерации», а также в Федеральной целевой программе государственной поддержки развития муниципальных обра­зований и создания условий для реализации конституционных полномочий местного самоуправления, утвержденной постановлением Пра­вительства РФ от 15 декабря 1999 г.

Федеральный закон об общих принципах организации местного самоуправления 1995 г., основываясь на конституционных положениях, разграничил полномочия органов государственной власти (федераль­ных и субъектов Федерации) в области местного самоуправления, опре­деляя тем самым их роль в развитии правовой основы местного само­управления.

В соответствии с Законом к федеральному уровню правового регу­лирования были отнесены: а) принятие и изменение федеральных за­конов об общих принципах организации местного самоуправления; б) регулирование законами порядка передачи объектов федеральной собственности в муниципальную собственность; в) установление госу­дарственных минимальных социальных стандартов; г) регулирование отношений между федеральным бюджетом и местными бюджетами; д) наделение органов местного самоуправления федеральным законом отдельными полномочиями Российской Федерации; е) принятие фе­деральных программ развития местного самоуправления; ж) регулиро­вание основ муниципальной службы; з) регулирование особенностей организации местного самоуправления в приграничных районах, за­крытых административно-территориальных образованиях, в городах федерального значения; и) установление порядка судебной защиты и судебная защита прав местного самоуправления; к) регулирование и защита прав граждан на осуществление местного самоуправления и др. (ст. 4).

После вступления в силу Федерального закона 1995 г. был принят ряд федеральных законов, развивающих его положения: «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» (1997 г.); «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» (1998 г.) и др.

В соответствии с Законом 1995 г. на федеральном уровне (с учетом федеративного устройства нашего государства) должны были устанав­ливаться общие принципы организации местного самоуправления, его основы, а также система федеральных гарантий прав местного само­управления, прав граждан на его осуществление.

Основная тяжесть правового регулирования вопросов местного самоуправления на основе федерального законодательства возлагалась в целом на субъекты Федерации. Закон 1995 г. отнес к полномочиям органов государственной власти субъектов Федерации: а) принятие и изменение законов субъектов Федерации о местном самоуправле­нии; б) установление и изменение порядка образования и преобразова­ния муниципальных образований, установления и изменение их гра­ниц и наименований; в) регулирование особенностей местного самоуправления с учетом исторических и иных местных традиций; г) законодательство о муниципальной службе; д) установление поряд­ка регистрации уставов; е) наделение органов местного самоуправле­ния законом отдельными государственными полномочиями субъек­тов Федерации; ж) обеспечение сбалансированности минимальных ме­стных бюджетов на основе нормативов минимальной бюджетной обеспеченности и др. (ст. 5).

В субъектах Федерации в развитие федерального законодательства о местном самоуправлении принимались следующие законы: о мест­ном самоуправлении; о муниципальных выборах; о местном референду­ме; об основах территориального общественного самоуправления; о по­рядке отзыва выборных должностных лиц местного самоуправления; об основах статуса выборных должностных лиц местного самоуправле­ния; о порядке образования и преобразования муниципальных образова­ний; о государственной регистрации уставов муниципальных образова­ний; о порядке наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями; о муниципальной службе и многие другие законодательные акты.

Свой вклад в формирование правовой основы местного самоуправ­ления в соответствии с законом вносят муниципальные образования. Нормативные правовые акты по вопросам организации и осуществле­ния местного самоуправления принимают органы и должностные лица местного самоуправления (положение о порядке управления и распоря­жения муниципальной собственностью и др.), а также население (на ме­стном референдуме, сходе). В соответствии с Законом об общих прин­ципах организации местного самоуправления 1995 г. наименование и виды правовых актов органов и должностных лиц местного самоуправ­ления, полномочия по изданию указанных актов, порядок их принятия и вступления в силу должны были определяться уставом в соответствии с законом субъекта Федерации (ст. 19).

Начало четвертому этапу развития правовой основы местного самоуправления положило принятие нового Федерального закона от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Рос­сийской Федерации». Осуществляемое на его основе реформирование местного самоуправления представляет собой часть реализуемого фе­дерального плана мероприятий, направленного на создание наиболее оптимального механизма функционирования публичной власти в го­сударстве. В системе этих мер отчетливо прослеживается тенденция к правовому закреплению общих для всей системы публичной власти принципов ее организации и деятельности, к определенной унифика­ции всех ее основных элементов, а также к централизации в определен­ных сферах функционирования институтов публичной власти. В основе этой тенденции — стремление добиться не только согласованного функционирования всех органов публичной власти в государстве, но и жестко разграничить полномочия, ресурсы и ответственность каждого территориального уровня власти в государстве.

Эта тенденция проявляет себя и в правовом регулировании вопросов местного самоуправления. Как отмечалось в Послании Президента РФ Федеральному Собранию 2002 г., федеральное законодательство и зако­нодательство субъектов Федерации о местном самоуправлении в малой степени согласовано как с реальным состоянием местного самоуправле­ния, так и друг с другом. В качестве одной из причин такого положения в сфере правового регулирования местного самоуправления Прези­дент РФ назвал нечеткость в разграничении полномочий между органа­ми государственной власти, а также неопределенность, за что отвечают государственные органы, а за что — органы местного самоуправления. В связи с этим Президент РФ предложил законодательно уточнить само понятие и перечень вопросов «местного значения», часть из которых пе­ресекается с задачами, которые выполняются федеральными и регио­нальными органами государственной власти, а часть — требует колос­сальной материальной поддержки и может быть успешно реализована только при содействии субъектов Федерации, а в некоторых случаях и при прямой поддержке Федерации. Федеральному законодателю ре­комендовалось также определиться со структурой местного самоуправ­ления. Эти и другие проблемные вопросы организации и деятельности местного самоуправления, его правового регулирования во многом на­шли отражение в новом Федеральном законе 2003 г. «Об общих принци­пах организации местного самоуправлении в Российской Федерации», обновленном региональном законодательстве о местном самоуправле­нии.

Формирование и развитие правовой основы местного самоуправления осуществляется на основе следующих общих принципов: