Правовой статус главы местного образования

Формула о вступлении в  силу актов главы муниципального образования после их опубликования  не означает, что они начинают действовать  в день их опубликования или на следующий день. Могут быть обстоятельства, требующие перерыва между моментом опубликования актов и вступлением  их в силу. Поэтому в некоторых  уставах закрепляются сроки вступления в силу актов после их обнародования.

Закон № 131-ФЗ включил отдельным  пунктом в полномочия органов  местного самоуправления «учреждение  печатного средства массовой информации для опубликования муниципальных  правовых актов, иной официальной информации» (ст. 17). Таким образом, становятся беспочвенными  споры о том, где должны быть опубликованы нормативно-правовые акты главы муниципального образования.

2.3 Ответственность главы  муниципального образования

В настоящее время, как  и многие другие институты муниципального права, институт ответственности главы  муниципального образования находится  в процессе своего становления. Следует  признать, что механизмы подотчетности  лав муниципальных образовании  в период формирования современной  системы местного самоуправления являются в значительной мере непроработанными.

Федеральные законы «Об общих  принципах организации местного самоуправления» устанавливают  общие основания и виды ответственности  для представительных и исполнительных органов и должностных лиц  местного самоуправления. Следовательно, согласно законодательству Российской Федерации, в зависимости от субъекта, перед которым наступает юридическая  ответственность, можно утверждать, что глава муниципального образования, так же как исполнительные и представительные органы несет ответственность перед: а) населением муниципального образования; б) государством; в) физическими и  юридическими лицами. Более подробное  рассмотрение правового статуса  главы муниципального образования  позволяет выделить еще один орган, перед которым он ответственен - представительный орган местного самоуправления.

В зависимости от вида юридической  ответственности можно выделить уголовную, административную, гражданско-правовую, материальную, конституционно-правовую и муниципально-правовую ответственность  главы муниципального образования. Глава муниципального образования  не подлежит дисциплинарной ответственности, так как она применяется только к работникам, то есть лицам, с которыми заключен трудовой договор. А глава  муниципального образования считается  выборным должностным лицом муниципального образования, и не является муниципальным  служащим.

Таким образом, в соответствии с действующим законодательством  в отношении главы муниципального образования применяются различные  виды ответственности, которые, как  отмечает Н.В. Постовой, представляют собой  наступление неблагоприятных последствий, применяемых к субъектам муниципальных  правоотношений, не исполняющим или  ненадлежащим образом исполняющим  свои обязанности по отношению к  другим участникам правоотношений[34].

По мнению Е.С. Шугриной, «каждая  отрасль права должна обеспечивать реализацию своих норм собственными средствами, включая и меры ответственности. Наличие мер ответственности  – такой же признак отрасли, как  «собственные» общественные отношения, «свои» нормы, данные отношения регулирующие». На основе этого конституционная  ответственность определяется как  ответственность за ненадлежащее осуществление  государственной власти (в формах представительной и непосредственной демократии). Следуя этой логике, муниципально-правовая ответственность может быть определена как ответственность за ненадлежащее осуществление муниципальной власти (в формах представительной и непосредственной демократии). Поэтому, представляется верным отнесение ответственности  органов и должностных лиц, в  том числе главы муниципального образования, перед государством к  конституционно - правовой, а перед  населением - к муниципально-правовой[35].

К муниципально-правовым санкциям относится отзыв главы муниципального образования, выражение ему недоверия. К конституционно-правовым санкциям – признание акта главы муниципального образования незаконным, отрешение  от должности, отмена (приостановление) правового акта.

Ст. 76 Закона № 131-ФЗ закрепляет отношения ответственности между  главой муниципального образования  с одной стороны и физическими, юридическими лицами с другой. Как  представляется, это отношения ответственности  иного порядка. Физическим и юридическим  лицам Закон предоставляет не столько контролирующие полномочия, сколько гарантирует защиту их конституционных  прав и законных интересов. Так, например, действия и решения главы муниципального образования, нарушающие права и  интересы граждан, причиняющие ущерб  физическим и юридическим лицам, могут быть обжалованы в суд. В  данном случае, субъектом оценки действий главы муниципального образования  выступает суд, а не физические и  юридические лица. Физические и юридические  лица не обладают полномочиями властного  воздействия на главу муниципального образования. Субъектом, наделенным полномочиями властного воздействия на субъекта ответственности, выступает суд, т. е. государственный орган. В науке  муниципального права считается  общепризнанным тот факт, что ответственность  перед юридическими и физическими  лицами является ответственностью гражданско-правовой. Ее основанием является незаконное действие (бездействие), в том числе принятие актов, противоречащих закону. Данная ответственность выражается в форме  возмещения убытков, то есть содержание ответственности исключительно  материальное[36].

Глава муниципального образования  может быть привлечен также к  административной и уголовной ответственности, но не одна из них не является ответственностью перед физическими или юридическими лицами, а также населением. Эта  ответственность наступает в  судебном порядке, налагается органами внутренних дел и выходит за рамки  гражданско-правовой, является ответственностью перед государством.

Рассматривая вопрос ответственности  глав муниципальных образований, следует  сказать, что закон в первую очередь  регулирует ответственность главы  муниципального образования перед  населением муниципального образования (ст. 71) - основным субъектом властных отношений на территории муниципального образования, то есть муниципально-правовую ответственность. От имени населения  муниципального образования может  выступать представительный орган  местного самоуправления, избранный  непосредственно населением. Поэтому, по мнению Е.С. Шугриной, с которым  стоит согласиться, разновидностью муниципально-правовой ответственности  является и ответственность перед  представительным органом[37].

Как средство воздействия  на главу муниципального образования  предусматривается возможность  его отзыва избирателями. В Законе № 131-ФЗ в статье 71 предусматривается, что основания наступления ответственности  выборных должностных лиц местного самоуправления перед населением и  порядок решения соответствующих  вопросов определяются уставами муниципальных  образований в соответствии с  настоящим Федеральным законом. Население муниципального образования  вправе отозвать выборных должностных  лиц местного самоуправления в соответствии с настоящим Федеральным законом. Статья 24 указанного закона определяет также, что голосование по отзыву проводится по инициативе населения  в порядке, установленном федеральным  законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта РФ для проведения местного референдума. Основания для отзыва и процедура отзыва указанных лиц устанавливаются уставом муниципального образования. Основаниями для отзыва могут служить только его конкретные противоправные решения или действия (бездействие) в случае их подтверждения в судебном порядке. Процедура отзыва должна обеспечивать ему возможность дать избирателям объяснения по поводу обстоятельств, выдвигаемых в качестве оснований для отзыва. Выборное должностное лицо местного самоуправления считается отозванным, если за отзыв проголосовало не менее половины избирателей, зарегистрированных в муниципальном образовании (избирательном округе).

Отзыв выборных должностных  лиц местного самоуправления как  проявление прямого волеизъявления граждан основывается на Конституции  РФ (ч. 2 ст. 130) и является одной из форм досрочного прекращения полномочий указанных лиц[38]. Из смысла правовой позиции, выраженной в Постановлении  Конституционного Суда от 16 октября 1997г. N 14-П, вытекает, что досрочное прекращение  полномочий выборных должностных лиц  местного самоуправления как мера ответственности  является мерой конституционной  ответственности.

Конституционный Суд указал, что самостоятельность муниципальных  образований в правовом регулировании  института отзыва предполагает возможность  либо установления непосредственно  в уставе процедуры отзыва, включая  дополнительные гарантии прав его участников, либо отсылки к регулирующему  данную процедуру закону субъекта РФ, подлежащему применению при проведении отзыва в муниципальном образовании. Причем такие законы должны исключать  вмешательство государственных  органов, а также избирательных  комиссий субъектов РФ в процесс  отзыва, поскольку иное было бы нарушением конституционных принципов местного самоуправления. Вместе с тем отсутствие закона субъекта РФ об отзыве не может  быть препятствием для введения данного  института уставом самого муниципального образования и определения порядка  осуществления отзыва в соответствии с нормами Конституции РФ. Во избежание  необоснованного отзыва, и, прежде всего, произвольного вынесения на голосование  вопроса об отзыве, в уставе муниципального образования или в законе субъекта РФ должна устанавливаться достаточно высокая норма сбора подписей в поддержку начала процедуры  отзыва - не менее числа подписей, требуемых при выдвижении на выборах, с тем чтобы соответствующее  регулирование не было неопределенным[39].

Согласно правовой позиции, сформулированной Конституционным  Судом применительно к отзыву выборных должностных лиц государственной  власти, облегченная процедура отзыва, которая может приводить к  злоупотреблению его использованием, недопустима, в том числе с  точки зрения необходимости обеспечения  непрерывности осуществления функций  выборной публичной власти. Эта правовая позиция распространяется и на институт отзыва выборного должностного лица местного самоуправления.

Комментируя данное решение, Н.С. Бондарь указывает, что под  формулировку «утрата доверия населения», не подкрепленную никакими доводами и аргументами, можно подвести кого угодно, то есть при желании можно  свести счеты с неугодным человеком. На словах - действуя «в рамках закона», на деле - попирая этот самый закон, к тому же под флагом борьбы «за интересы избирателей». Вот почему следует добиваться, чтобы выдвигаемое обвинение было настолько конкретным, чтобы его можно было проверить и оценить. «Утрата доверия» должна быть связана с конкретными действиями (или бездействием), принимаемыми мэром решениями, поступками, которые можно подтвердить (или опровергнуть) в судебном порядке[40].

Таким образом, для обеспечения  реальной ответственности главы  муниципального образования важна  инициатива жителей данного муниципального образования, их самоорганизация, осознание  ими своих прав и интересов, их заинтересованность в решении вопросов местного значения, которая должна найти свое воплощение в более  подробной регламентации уставами муниципальных образований механизмов и процедур муниципально-правовой ответственности  главы муниципального образования.

Рассмотрим порядок отрешения  от должности. В ч. 1 ст. 74 Федерального закона № 131-ФЗ от 2003 года, как и в  законе от 1995 года, предусмотрено, что  причиной отрешения от должности  главы муниципального образования  является правовой акт высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего  исполнительного органа власти субъекта РФ). Единственным основанием для прекращения  полномочий главы муниципального образования  может являться невыполнение обязанности  по принятию в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда об отмене ненормативного правового акта или отдельных его положений, при условии, что данный акт повлек нарушение прав и свобод человека и гражданина, угрозу единству и  территориальной целостности, национальной безопасности РФ и ее обороноспособности, единству правового и экономического пространства РФ, нецелевое расходование субвенций из федерального бюджета  или бюджета субъекта РФ.

Установленная процедура  не покушается на самостоятельность  местного самоуправления в пределах его полномочий, установленных законами, а направлена на создание надежного  механизма обеспечения верховенства на всей территории России Конституции  РФ и федерального законодательства[41]. Данная процедура является гарантией  защищенности граждан от произвола  местных властей, от издания и  исполнения незаконных нормативных  правовых актов органами и должностными лицами местного самоуправления. Ведь только та норма, за нарушение которой  предусмотрена ответственность, является защищенной и обеспеченной, в противном  случае ее исполнение не гарантировано[42].

Конституционный Суд отметил, что установленная Законом возможность  досрочного прекращения полномочий выборного должностного лица местного самоуправления не противоречит Конституции  РФ (с учетом всех процедурных гарантий прав местного самоуправления, прежде всего судебной защиты)[43].

В заключение отметим, что  совершенствование механизмов ответственности  глав муниципальных образований  не должно являться самоцелью. Конечно, понятна вся тяжесть их положения, обусловленная тем, что существующая система управления на местном уровне в настоящее время оказалась  неадекватной состоянию общества, их управленческая деятельность имела  крайне слабое экономическое, финансовое, правовое и информационное обеспечение. Однако деятельность глав муниципальных  образований не может быть построена  на основах бесконтрольности и безответственности. Очевидно, что приоритетным должен являться такой подход к конструированию  их правового положения, в котором  будут оптимально сочетаться гражданский  контроль -снизу и государственный  контроль - сверху, использующие в качестве критерия конечную эффективность деятельности глав муниципальных образований.