Развитие и становление самоуправления в России: историко-правовой аспект

     Для того чтобы лучше представить себе значение веча как политического института необходимо рассмотреть государственное устройство Руси в целом и проанализировать взаимодействие народного собрания с другими формами власти.

     Верховная власть в древнерусских землях включала в себя три элемента: князя, «боярскую  думу» и вече. Происхождение всех трех властных инструментов уходит в эпоху догосударственную, в недра первичной формации.

     Аналогом  «боярской думы» в период родоплеменных  отношений был совет старейшин. Как государственный институт «боярская  дума», по определению Владимирского-Буданова – это «постоянный совет лучших людей (бояр) каждой земли, решающий (вместе с князем) основные земские вопросы»4. «Боярская дума» существовала только в одном старшем городе земли, в пригородах были советы старейшин, но они обладали не политической, а лишь судебной и административной властью. В древнерусских источниках наименование «боярская дума» не встречается, этот термин образован искусственно, на основании выражения «бояре думающие». Постоянный состав этого органа включал в себя бояр княжеских – высших служилых людей и «старцев градских» – земских бояр, кроме того, в работе думы могли принимать участие епископы, игумены главных монастырей и митрополит. Всякий боярин был непременно членом думы, в этом и состояло его боярское отличие. Факты указывают на обязательность регулярных совещаний князя с боярами.

     Древнерусский институт княжеской власти вырастает  из родоплеменного института военных  предводителей – «риксов». В эпоху  разложения родоплеменных отношений  и возникновения государства  на восточнославянских землях военные  функции князя по-прежнему остаются главными. Князь выступает как организатор военных походов и обороны земли, он обязан обеспечивать войско оружием и конями. Важнейшей прерогативой князя было право личного участия во всех судах. Все это делало княжескую власть обязательным элементом государственного устройства любой древнерусской земли. Вместе с тем, несмотря на значительный общественный вес, князь в Киевской Руси все же не стал подлинным государем – самодержцем. В своей политике он должен был считаться и с «боярской думой», и с народным собранием.  
Действительно в определенный момент (конец X – начало XI вв.) в древнерусских землях имело место некоторое усиление власти князя. Это было связано с тем, что Русь вступила в полосу крушения родоплеменного строя. То была эпоха социальной нестабильности, роста преступности, усиления общественной дифференциации, деградации старых социальных связей и слабости новых. В этой обстановке увеличивается общественно-устроительное значение князя и дружины, осиливается их самостоятельность в осуществлении властных функций. Однако это было лишь временное явление. В середине XI в. городские общины в землях, возникших на обломках племенных союзов, вновь берут инициативу в свои руки, отстаивая независимость от княжеской власти, это выразилось, прежде всего, в самовольном распоряжении княжескими столами, о чем подробнее говорилось в предыдущей главе. Если раньше принцип наследственности и принцип избрания зачастую совпадали, то к середине XII в. абсолютно во всех землях берет перевес начало избрания князя вечем, в то же время входит в общий обычай правило заключения «ряда» с князем, где оговаривались некоторые условия занятия княжеского престола, ставившие князя в определенные рамки.

     Ещё одно предубеждение, связанное с  вечем, это представление о народных собраниях как о хаотичной толпе без определенных правил и механизмов взаимодействия. Летописный материал опровергает такой подход. Так, Лаврентьевская летопись, рассказывая о вече 1147 года у Святой Софии в Киеве, воспроизводит порядок ведения народных собраний – перед нами вполне порядочное совещание, проходящее с соблюдением правил, выработанных вечевой практикой. Сошедшиеся к Софии киевляне рассаживаются, степенно ожидая начала веча. «Заседанием» руководил князь, митрополит и тысяцкий. Послы, по этикету, приветствуют по очереди митрополита, тысяцкого и остальных «вечников».

     Для принятия решений требовалось единогласное одобрение всех участников, хотя в  действительности под единогласным подразумевалось подавляющее большинство. При равном распределении голосов, зачастую происходила физическая борьба и повторение собраний, пока не будет достигнуто соглашение. Например, в Новгороде в 1218г. после битв одного конца против других, веча по одному и тому же вопросу продолжались целую неделю, пока не «сошлись братья все единодушно».

     Конечно, вечевая община не сразу стала  самостоятельной и независимой  от князя и знати, она прошла долгий путь становления, который протекал параллельно с эволюцией веча от органа родоплеменного строя к  органу публичной власти. В различных землях этот процесс протекал не одинаково и завершился в разные сроки, но применительно к середине XII в. можно говорить о становлении повсюду на Руси городов-государств и о доминировании веча в политической жизни каждой волости.  

2. Развитие институтов самоуправления местной власти в

     России  в XIII-XVIII вв.

      После ликвидации ордынского ига на Руси  происходило усиление центральной  государственной власти. Российская государственность в этот период определяется как сословно-представительная монархия. Важное значение имело взаимодействие верховной власти и сословной посредством советов Всея Земли (земских соборов) и челобитной деятельности. По образному выражению П. Н. Милюкова, "у нас центральная политическая власть закрепила под собой военно-служилый класс... а этот служилый класс закрепил за собой крестьянство". По мере "собирания" русских земель в состав Московского государства входят множество бывших удельных княжеств, "вольных" городов, областей, земель. И входят они со своим укладом, своим общинным правом, уставом, которые становятся частью общегосударственного права. Представительство на земских соборах осуществлялось на сословно-земельных началах. В рамках государства действовал центральный орган, ведающий вопросами земщины, — Земской Двор, или Земской Приказ, и осуществлявший надзор за всеми местными делами.

      Положение верховной власти оставалось незыблемым, тогда как способы управления, в том числе и самоуправления, менялись в зависимости от исторических условий, положения сословий. Зачастую в истории России развитие самодержавия и самоуправления шло одновременно и параллельно; самоуправление тесным образом связано с уездами (провинциями) как частями административно-территориального деления. Следует отметить неравенство уездов и их различные наименования — уезд, земля, царство. Постепенно земли распадаются на составные части, которые, становясь областями государства, выделяются в особые управления — волости, создаются также особые территориальные единицы — станы, трети, четверти.

      Местное самоуправление приобрело новое значение в период становления и развития Русского централизованного государства (XV—XVI вв.). Реформы Ивана IV Грозного были вызваны обстановкой острой политической борьбы, что обусловило создание губных и земских органов, так как "в станах и волостях чинятца разбои и татьбы великие, села и деревни разбивают, волокита велика".

      Правовую  основу самоуправления определили губная (30-е гг. XVI в.) и земская (1555—1556 гг.) реформы, в результате которых городское  население включилось в процесс формирования выборных органов местного самоуправления (губные и земские избы). Их создание в значительной степени стало результатом совершенствования системы суда и розыска за счет участия местного Населения, представители которого — "добрые" или" “лучшие” люди с конца XV в. стали привлекаться к осуществлению суда. Белозерская уставная грамота 1488 г., а затем Судебник 1497 г. закрепили эту практику, запретив должностным лицам местной, администрации (наместникам и волостелям) вершить суд без выборных представителей дворянства и верхушки тяглого населения. Это касалось прежде всего рассмотрения наиболее важных и опасных для государства дел. Уставная грамота Белозерска запрещала также наместникам и их слугам взимать пошлины и "корм".

      Эта функция возлагалась на сотских, которых избирало население административно-территориальных единиц — сотен. Белозерская таможенная грамота 1497 г. свидетельствовала о развитии городов и самоуправления в них. Для сбора пошлин "лучшая часть посадского населения и черносошного крестьянства избирала из своей среды целовальников, излюбленных голов и старост".

      Широкое распространение губных органов  зафиксировала Псковская летопись 1541 г. и подтвердил Судебник 1550 г., разграничивший полномочия наместников и губных изб. В губных грамотах этого времени регламентировались определенные требования к кандидатам, избираемым на должность старост: прожиточность (т.е. определенная мера состоятельности), грамотность и благонадежность. Должностные лица в органы земского самоуправления в соответствии с реформой избирались только из "лучших" людей, т. е. из среды дворян, посадского населения и зажиточных слоев черносошного крестьянства. Позднее эти нормы были закреплены в Соборном уложении 1649 г. К середине XVI в. органы губного и земского самоуправления функционировали как минимум в 160 городах России (без учета Украины и Сибири), а к середине XVII в. — в 226 городах.

      Становление губного и земского самоуправления осуществлялось путем жалования  уставных грамот отдельным административно-территориальным единицам.

      Губные  и земские избы являлись зачаточными  формами местного территориального самоуправления. Характерно формальное сходство с аналогичными процессами в европейских странах, где "вольные  права" городам жаловались властью  монаршей или феодальной. Уставные грамоты в содержательной части, в основном, совпадали с хартиями вольностей, регламентируя порядок формирования, состав, систему, а также компетенцию отдельных органов и должностных лиц, ответственность последних в случае неисполнения ими своих обязанностей. Особенностью русского права была более подробная характеристика полицейских и судебных функций.

      Новоторговый  устав, принятый 22 апреля 1667 г., предоставил  купечеству и торговым людям право  избирать из своей среды "гостя  с товарыщи", в компетенцию которых входили внешнеторговые дела. Под страхом наказания они должны были следить за соблюдением законов о торговле, оберегать торговых людей от разорения и "радеть" о поступлении таможенных сборов в казну. Они занимались не только организацией торговли, но и судом. Одновременно ограничивалась компетенция воевод — основных должностных лиц царской администрации — в отношении торговых людей. 
 
 

    3. Городские, земские и контрреформы  местного самоуправления XIX в

     Применительно ко второй половине ХIХ века в Российской Империи необходимо вести речь о двух системах управления на местах: 1) государственное управление; 2) земское, городское самоуправление.

     В соответствии с Положением о земских  и уездных земских учреждениях, утвержденном указом Александра I 1 января 1864 г., для заведывания делами, относящимися к местным хозяйственным пользам и нуждам каждой Губернии и каждого уезда, образуются Губернские и уездные земские учреждения, состав и порядок действия которых определялся настоящим Положением

     Таким образом, определялись территориальные основы самоуправления. Последнее устанавливалось в границах административно-территориальных единиц уезда и губернии (в последствии отдельно в границах города). В Положении четко было закреплено, что круг действий земских учреждений ограничивается пределами Губернии или уезда, каждому из сих учреждений подведомственных.

     Причем  земские учреждения даже в этих административно-территориальных  единицах вводились не по всей территории Российской Империи. Первоначально  в 1864 году они были введены в 34 европейских губерниях России. К концу века количество земских губерний достигло 43, в 1912 земство было распространено в урезанном виде на девять Западных губерний, но до самой революции 1917 года земское самоуправление так и не пришло в Сибирь, на Кавказ, в Туркестан и т.п. В 1876 г. земства были распространены на область Войска донского, но не прижились там, поскольку казакам не понравилось выплачивать новый сбор. Тем более что слегка подкорректированное законодательство обеспечивало преобладание в Донском земстве крупных землевладельцев и казачьей верхушки. Они были ликвидированы в марте 1882г.

     Уездными  земскими учреждениями согласно положению являлись Уездное Земское Собрание и Уездная Земская Управа.

     Уездное Земское Собрание составлялось из Земских Гласных, выборы которых проводились на трех избирательных съездах по трем куриям:

1) курии  уездных землевладельцев, для  участия в которой требовался  высокий имущественный ценз;

2) городской  курии, участники которой должны  были располагать купеческим свидетельством либо предприятием с определенным годовым оборотом;

3) сельской курии, в которой не был установлен имущественный ценз, но была введена система трехступенчатых выборов.

     Из  этого можно сделать вывод, что  основным принципом избирательной системы, установленной данным Положением, являлся принцип имущественного ценза, т.е. на первый план выдвигались, прежде всего, интересы дворян землевладельцев, а с интересами промышленников и крестьян считались мало.

     Уездная Земская Управа являлась исполнительным органом уездного земства и состояла из Председателя и двух членов, избираемых на три года Уездным Земским Собранием из числа участвующих в нем лиц. Собрания могли, если находили нужным, увеличивать число избираемых членов Управы до шести.

     Губернскими земскими учреждениями являлись Губернское Земское Собрание и Губернская земская  Управа.

     Губернское  Земское собрание составляется из Гласных, избираемых Уездными Земскими Собраниями на три года. Число Губернских Гласных  от всякого уезда определяется соразмерно числу Гласных местного Уездного Собрания