Развитие и становление самоуправления в России: историко-правовой аспект

     Процент оценки имущества для последующего определения налоговых сумм заключался для земств в строгие законодательные  рамки. То же самое и с последующим  распределением взимаемых сумм по конкретным налогоплательщикам и составлением смет расходов. Эти два этапа расписаны в Законе о земских повинностях в мельчайших деталях, причем оба этапа поставлены под контроль правительственных чиновников. Достаточно процитировать несколько статей Устава о земских повинностях, чтобы стала ясна сила административного пресса, давившего на земские финансы и их деятельность, связанную с определением доходов и расходов. Каждое министерство или главное управление получало из губернии проекты смет и раскладок денежных земских повинностей (кроме денежных существовали и натуральные земские повинности) и рассматривало их, “соображая подробности каждого проекта с общими правилами и с положением губернии, из которой поступил проект. сравнивая оный с утвержденными раскладками и сметами истекающего трехлетия; изыскивались причины возвышения или понижения сметных и раскладочных статей с тем, чтобы никакая статья издержек, законом не установленная, не оставалась в сметах, изыскивались меры к возможному уменьшению расходов, как по числу, так и по цене предметов, и заключения свои по рассмотренному проекту сообщались министру финансов, у которого они сосредоточивались из всех министерств».

      Министр финансов составлял проект общей  росписи по денежным сборам и расходам по земским повинностям. В ней по установленной форме предназначалось:

     1) сколько сумм, в каких губерниях,  из каких источников следует  собрать в казначейство на  земские и частные дворянские  повинности, ежегодно и в течение  всего трехлетия; 2) сколько из  сих сумм подлежит израсходовать на каждый род и вид повинностей в той самой; губернии (или области), к которой принадлежат те местности”. Затем общая роспись сборов и расходов по земским повинностям нового трехлетия утверждалась законодательным порядком, а потом “восходила на Высочайшее В каждую губернию поступали выписки из общей росписи денежных земских повинностях, а также выписки из подлинных смет и раскладок с теми исправлениями, какие по заключению министерств и главных управлений и законодательном рассмотрении состоялись и Высочайше утверждены

     Характеризуя  систему составления земскими учреждениями смет и раскладок, порядок расходования собранных налогов, А. Васильчиков  подчеркивал, что право самообложения  не может быть предоставлено неограниченному  произволу местных учреждений, это право есть неотъемлемая принадлежность верховной власти, и без потрясений всего государственного механизма не может быть изъята из круга действий центрального правительства, самодержавного или представительного. Он так определял оптимальную схему действий земских властей в финансовой сфере:

     а) определение местных потребностей на предметы расходов, установленные  общими государственными узаконениями;

     б) раскладку этих расходов по нормам и правилам, узаконенным высшим правительством и на те предметы, которые обложению подлежат; в) самостоятельное и независимое производство расходов по всем предметам ведомства земских учреждении”

     Местное самоуправление не получило в рассматриваемый  период полного расцвета. Слишком  велика была инерция веков, самодержавного правления.

     Отмечая особенности территориальных основ  самоуправления данного периода  необходимо отметить, что введено  оно было лишь в двух административно- территориальных единицах: губернии и уезде. В ходе реализации земской  реформы так и не был создан орган, возглавляющий и координирующий работу всех земств. Не было создано и низового звена, которое могло бы логически замкнуть всю систему земских учреждений — волостного земства. Кроме того, введено земство было не по всей территории Российской империи.

     Если  выделять модели местного самоуправления на данном этапе, то следует отметить следующее.

     Земские учреждения по Положению 1864 года представляют собой реализацию идей основанных на общественной теории самоуправления, которая рассматривала самоуправление как явление чуждое государственным проблемам, обладающее особой сферой деятельности. Однако нельзя говорить о полном и точном воплощении в жизнь данной теории, поскольку основные ее положения о независимости органов самоуправления от государства не были услышаны. Несмотря на формальную самостоятельность в кругу вверенных им дел, деятельность земств находилась под строгим контролем государственных органов. Подконтрольность и зависимость от коронной власти со временем возрастала. Государство боялось предоставления полной самостоятельности земским сообществам. И согласно Положению о земских учреждениях 1890 года органы самоуправления попали под контроль правительственных чиновников не только с точки зрения законности своей деятельности, но и с точки зрения целесообразности тех или иных действий по осуществлению своих функций. Однако, внутреннего единства земского и правительственного начал, в духе государственной теории самоуправления, новое Положение не установило. Прежнее положение было еще более усугублено усилением правительственного воздействия на земство.

     Следовательно, в рамках данной работы основными  минусами земской модели самоуправления следует назвать следующие:

     1. Территориальная ограниченность.

     2. Подконтрольность и зависимость  от государственной власти.

     К положительным моментам относятся:

     1. Привнесение в систему государственного  управления принципов самоуправления, предполагающих самостоятельное  решение местными сообществами  местных проблем.

     2. Относительная бюджетная самостоятельность  и заложенная возможность самофинансирования. 

4. Основные направления реформы местного самоуправления после

февральской революции 1917 года

      Неожиданный для властей общественный подъем 1904-1905 гг. поставил вопрос о преобразовании всего государственного строя на конституционных началах. 6 августа 1905 г. было издано положение о законосовещательной Государственной Думе, а 17 октября Высочайшим манифестом Николая II на правительство была возложена задача "установить, как незыблемое правило, чтобы никакой закон не мог восприять силу без одобрения Государственной Думы, и чтобы выборным от народа обеспечена была возможность действительного участия в надзоре за закономерностью действий поставленных от Нас властей".

      С открытием деятельности новых  законодательных органов вопрос  о реформе земского и городского самоуправления был выдвинут на первый план. Отдельными указами 1905-1913 гг. были урегулированы некоторые частности (указ об изменении организации крестьянского представительства в земских учреждениях 5 октября 1906 г., указ о введении земства в западных губерниях от 12 марта 1912 г., принятие в 1912 г. Государственной Думой законопроекта о введении Городового Положения в Царстве Польском, так и не рассмотренного Государственным Советом), однако вопрос так и не вышел из стадии составления проектов и их обсуждения. Ни первая, ни вторая Государственная Дума не успела дойти до рассмотрения вопроса о земской и городской реформе вследствие их преждевременного роспуска, хотя во вторую Думу был внесен правительством проект положения о поселковом и волостном управлении, кадетами - о выборах земских гласных, а министерством внутренних дел подготовлялся к внесению в Думу также проект общей земской реформы. Все проекты сходились в одном - необходимости учреждения первичной земской единицы (у правительства - поселок, волость, у кадетов - "участковое земство") в целях включения в самоуправление основного числа граждан Российской Империи.

      После роспуска второй Государственной  Думы правительство переработало, значительно ухудшив, свои проекты  о поселковом и волостном управлении и в конце 1908 г. внесло их в третью Государственную Думу. На обсуждение проекта волостного управления ушло в комиссиях и в Думе целых три года; что же касается проекта поселкового управления, то он так и застрял в комиссии, не поступив на обсуждение Думы. Принятый Думой с большими спорами и волокитой законопроект о волостном земском управлении, как и законопроект о введении Городового Положения в Царстве Польском, перешел затем в Государственный Совет, где и пролежал без рассмотрения до 1914 года, когда на первый план вышли совсем другие, военные проблемы.

      Последняя в дореволюционное  время попытка повысить роль  самоуправления в государстве, реформировать систему земского и городского самоуправления, расширив прав их учреждений, была предпринята Временным Правительством.

     3 марта 1917 г. Временное Правительство  приняло Декларацию, где во главу  предстоящих преобразований ставилась  реформа местного самоуправления  на основе всеобщего избирательного права. Было созвано Особое совещание по реформе местного самоуправления при министерстве внутренних дел под председательством С.М.Леонтьева. Начав работу 26 марта, совещание за 6 месяцев выработало основной пакет документов, большинство из которых получили утверждение Временного Правительства.

    Реформа охватила следующие группы вопросов:

     1) Преобразование на демократических  началах городских выборов, с  введением Городового Положения (в ряде городов впервые), пересмотр действовавшего Городового Положения, с устранением опеки и подавления самостоятельности городских самоуправлений; улучшение городских финансов и кредита для городов; учреждение мелких городских единиц в крупных городах и составление правил о планах городов. Наконец, более крупные города были выделены из земств и городам предоставлены самые широкие права вступать в союзы с городами и земствами.

     2) Создавалось поселковое самоуправление (напоминавшее прежнее упрощенное городское устройство).

     3) Преобразовывались на широких  демократических началах губернские  и уездные земства, вводилась мелкая земская единица (волостное земство); было изменено Земское Положение, с устранением административной опеки и подавления самостоятельности земства; улучшены земские финансы и кредит для земств, земствам предоставлено было самое широкое право образовывать союзы и товарищества с другими земствами и городами. Наконец, земство вводилось почти повсюду в стране - с отличиями, вызванными местными особенностями.

     4) Было издано положение о преобразовании  полиции в земскую и городскую  (выборную) милицию. Вводились административные суды, призванные охранять законность, готовилось преобразование губернского и уездного управления.

      Выборы в волостное земство  осуществлялись, как правило, по  мажоритарной системе. Число гласных  определялось по 29-50 на волость. Гласные составляли волостное земское собрание. Председатель избирался гласными из своей среды, исполнительным органом была волостная земская управа во главе с председателем.

      Выборы в уездное земство проводились  обязательно по пропорциональной системе. Города составляли самостоятельный избирательный округ. Города с населением не менее 50 тыс. жителей и губернские города не выбирали гласных в уездное земство, т.к. сами приравнивались по правам к уездному земству. Гласные губернии выбирались уездными собраниями или городскими думами.

      В состав земских собраний  входили только избранные гласные.  От участия в них представителей  государственных ведомств и должностных  лиц полностью отказались. Председатель избирался гласными из своей среды на 1 год. Очередные собрания созывались раз в год, чрезвычайные - по мере надобности.

      Должностные лица управ не  утверждались. Выбирать в управу  можно было любого гражданина, имеющего где-либо избирательное  право. Срок полномочий управы  составлял три года. Не допускалось совмещения земских должностей ни с какими другими платными должностями по государственной и общественной службе. Земские служащие перестали утверждаться в должности административным аппаратом и имели право на профсоюзную деятельность.

        Земство получало новое место и значение в общем строе государственного управления, ему передавалась вся полнота власти на местах. К новым функциям местного самоуправления были отнесены: оказание юридической помощи населению, заведование школьным делом в учебном отношении, устройство бирж труда, меры по охране труда, заведование милицией.

      Уездный и губернский комиссары  осуществляли надзор за деятельностью  губернских и уездных земств, а также волостного земства. Он выражался в форме протестов, вносимых в административный отдел окружного суда. Протесты допускались лишь в случае нарушения закона.

      Закон 22 сентября предусматривал  пути упорядочения земских финансов. Устанавливалась надбавка в пользу земств к государственному подоходному налогу; устанавливалось обложение сельских построек, разрешалось устанавливать ряд новых сборов.