Шпаргалка по "Муниципальному праву"

Система науки муниципального права. Муниципально-правовое знание определенным образом выстраивается. Системность местного самоуправления как главного предмета анализа задает системность и муниципально-правового знания. В системе муниципального права как науки выделяются ряд блоков. О.Е. Кутафин и В.И. Фадеев выделяют, например, введение в муниципальное право; местное самоуправление в системе народовластия; основы местного самоуправления; предметы ведения и полномочия местного самоуправления; гарантии местного самоуправления; ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления <*>. 
-------------------------------- 
<*> См.: Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Указ. соч. С. 38, 39.

Возможны и другие подходы. Муниципально-правовое знание подразделяется на: 1) теоретико-практические исследования местного самоуправления, его отдельных элементов, средств его правового регулирования; 2) науковедческие исследования, имеющие предметом само муниципально-правовое знание. 
В рамках первого направления реально выделить следующие крупные блоки: а) история местного самоуправления; б) местное самоуправление в зарубежных странах; в) местное самоуправление в обществе, системе социального управления, в том числе системе народовластия; г) территориальные и компетенционные основы местного самоуправления; д) общественно-публичное самоуправление граждан, включая муниципальные выборы, референдумы; е) статус, организация деятельности органов, должностных лиц местного самоуправления; ж) муниципальное правотворчество; з) муниципальная служба; и) финансово-экономические основы местного самоуправления; к) гарантии местного самоуправления. 
В рамках второго направления проводятся исследования предмета, метода, системы муниципально-правовой науки, совершенствуется ее понятийно-категориальный аппарат, ценностно-методологический инструментарий. Очевидно, что конкретные муниципально-правовые исследования не обязательно укладываются в рамки перечисленных направлений, блоков, вопросов. Зачастую они охватывают ряд из них или даже выходят за пределы муниципального права, нося междисциплинарный характер. 
Муниципальное право как учебная дисциплина. В этом качестве муниципальное право представляет собой определенную совокупность знаний из области науки, которые посредством различных методических приемов доводятся до обучаемых. Если наука муниципального права охватывает всю совокупность муниципально-правовых знаний, то учебная дисциплина содержит лишь ту их часть, которая необходима для подготовки специалистов в области права, государственного и муниципального управления. Система муниципального права как учебной дисциплины совпадает с системой теоретико-практических исследований местного самоуправления. При этом, конечно, науковедческие вопросы, проблемы муниципального права в учебной дисциплине представлены предельно сжато.

9. Основные теории местного самоуправления 

 Основные  теории местного самоуправления

Самоуправление есть самостоятельное  улаживание собственных дел, вид  управленческой деятельности, заключающейся  в сознательном воздействии на волю людей с целью направления  их поведения. Если управление можно  представить как совокупность отношений  между теми, кто управляет (субъектами управления) и теми, чье поведение  подвергается управленческой регуляции (управляемые), то самоуправление - это  управление, субъекты и объекты которого совпадают, а значит, управляют и  выступают в качестве управляемых  одни и те же лица. 
Однако эту логическую схему очень непросто приложить к обществу, поскольку его индивидуальные, групповые (коллективные), классовые, общесоциальные запросы теснейшим образом переплетены. Они осуществляются через деятельность (включая управленческую) множества разных лиц. Общественные условия приводят к тому, что зачастую субъекты запросов, с одной стороны, и субъекты их непосредственного осуществления, с другой стороны, не совпадают. Между множеством первых и множеством вторых образуются сложные, необыкновенно запутанные связи. Таким образом, общая логическая схема самоуправления не может быть приложена к обществу без ее видоизменения. Она останется общей идеей и принципом до тех пор, пока не произойдет этап "заземления". 
Анализ социальных явлений показывает, что в силу ряда объективных и субъективных причин общество не может исключить "чистое" управление (управление, в рамках которого управляющие и управляемые - разные люди), отношения представительства, деятельностной, в том числе профессионально-управленческой, специализации. В самом деле, разве под силу человеку в одиночку решать все свои проблемы? Идеально самоуправляющееся общество при буквальном толковании термина "самоуправление" в вышеприведенном значении - это общество с безраздельным господством натурального хозяйства в экономике, с войной всех против всех в политике, с бесконечным дроблением государства на уделы. 
В силу сказанного под подлинным самоуправлением мы должны понимать особое общественное устройство, в котором, во-первых, найдено разумное соотношение профессионально-представительского управления и самоосуществления людьми своих запросов; во-вторых, субъекты любых социально значимых интересов обладают действенными средствами (прежде всего - юридическими) заявления и отстаивания своих запросов; в-третьих, институты профессионально-представительского управления (те же органы власти) нацелены на постоянное выявление, справедливое согласование (справедливое - для данного уровня развития общества) и устойчивое удовлетворение всех наличных запросов общества. Следовательно, самоуправление не только не означает изъятия из общества представительства, профессионально-элитарного управления, но и предполагает их существование. Самоуправление, по сути, есть управленческий процесс, строящийся на основе этих трех вышеназванных принципов <*>. Это справедливо и для местных сообществ жителей городских, сельских поселений, иных малых пространств, в рамках которых люди непосредственно удовлетворяют свои основные запросы, взаимодействуя друг с другом. 
-------------------------------- 
<*> Фактически в этом же ключе определяет самоуправление народа Ю.И. Скуратов. См.: Скуратов Ю.И. Система социалистического самоуправления советского народа. Проблемы конституционной теории и практики. Свердловск, 1987. С. 35 - 36.

Местное самоуправление, с  учетом сказанного, есть процесс управления местными сообществами жителей, основанный на разумном сочетании представительно-профессионального  управления и самоосуществления  людьми своих запросов, предоставления всем субъектам местных сообществ  широких возможностей по заявлению, отстаиванию и проведению в жизнь  собственных интересов, нацеленности органов местного самоуправления на выявление и справедливое удовлетворение коренных запросов жителей. Понятно, что подобное состояние управления - не факт действительности, а скорее идеальная цель, к которой необходимо стремиться. 
Местное самоуправление в государственно-организованном обществе не может не испытывать на себе воздействие государства. Поэтому не случайно большинство теоретических концепций местного самоуправления представляют собой то или иное решение вопроса о соотношении государства и местного самоуправления. Управление местными сообществами жителей, о котором идет речь в вышеприведенном определении местного самоуправления, может носить государственный или негосударственный характер. Негосударственный характер самоуправления может заключаться в особой публично-властной деятельности или деятельности общественной, строго добровольной. Местные дела, соответственно, могут иметь значение государственных, негосударственных публично-властных или общественных дел. Очевидно, что разное решение вопроса о характере самоуправленческой деятельности, статусе местных дел значительно видоизменяет приведенное нами определение местного самоуправления. 
Среди основных теорий местного самоуправления следует выделить теорию свободной общины, общественную и государственную теории. 
Теория свободной общины. Появление этой теории относят к концу XVIII в. - началу XIX в. В числе ее создателей называют представителей французской и бельгийской правовых школ - Турэ, Токвиля, Гербера и др. Социальный заказ для теории свободной общины формировали условия, при которых местные дела находились в сфере ведения государственных чиновников. Такая система местного управления не несла в себе стимулов для развития местных общин. Теория свободной общины призвана была обратить внимание на самостоятельное значение общинной жизни, наличие у местных общин особых интересов и необходимость внедрения на местах начал самоуправления в качестве естественного права общин. 
Согласно данной теории общины имеют собственные дела, негосударственные по природе, которые общины вправе решать самостоятельно. Для этого общины вправе формировать собственные органы управления, не имеющие статуса государственных. Государственные органы не должны вмешиваться в собственную компетенцию общин. Их задача - контроль за деятельностью общин, их органов самоуправления и обеспечение того, чтобы общины не выходили за пределы дозволенного. 
Общественная теория. В числе основателей общественной теории называют О. Ресслера, Р. Моля. В России она разрабатывалась В.Н. Лешковым, А.И. Васильчиковым. Общественная теория может рассматриваться как определенное продолжение теории свободной общины. Ее суть в том, что круг общинных дел отличается от государственных. Самоуправление нацелено на выявление и решение дел не государственного управления, а собственных дел местных общин. Общинные дела - это в первую очередь вопросы хозяйственно-бытовой самоорганизации мест. Поэтому общественную теорию еще иногда называют хозяйственной. В рамках общественной теории в качестве самоуправляющихся общин выделялись не только местные территориальные коллективы, но и частные союзы, корпорации, промышленные компании, благотворительные и иные общества. Общины являются субъектами специальных прав, а потому государственное вмешательство в их дела недопустимо; должностные лица самоуправления относятся к общинным, а не государственным агентам и представляют не государство, а общество. 
Государственная теория. В числе ее основателей немецкие юристы Л. Штейн, Р. Гнейст. В дореволюционной России она активно разрабатывалась А.Д. Градовским, В.П. Безобразовым, Н.И. Лазаревским. Государственная теория оценивает местное самоуправление как вид государственной деятельности. Самоуправление заключается в возложении на местные общины, их органы самоуправления государственных задач. Другое дело, что названные задачи охватывают вопросы и собственно местной жизни. В рамках государственной теории местное самоуправление есть форма вовлечения жителей, их общин в государственную деятельность. Однако органы местного самоуправления - это не органы государственного центра на местах. Они формируются местными общинами. Л. Штейн видел особость местного самоуправления в том, что самоуправляющиеся территориальные коллективы есть самостоятельные субъекты права, вступающие с государством в юридические отношения. Именно это обстоятельство отличает органы местного самоуправления от государственных органов, которые действуют от имени и в интересах государства, не имея каких-либо иных, отличных от государственных собственных интересов. Поэтому между государством и его органами немыслимы юридические отношения. Такой подход дал основание выделять в рамках государственной теории самоуправления юридическое ее ответвление (юридическую теорию). Р. Гнейст считал, что самостоятельность местных сообществ должна опираться на их формирование населением и на систему почетных и безвозмездных должностей. Такая точка зрения характеризуется как политическое ответвление государственной теории самоуправления.

10. Самоуправление в Российской  империи. Земское и городское  самоуправление в России.

 Земское и городское  самоуправления. Уже в 1864 г. было издано новое положение о губернских и уездных земских учреждениях. Прежние законы знали только сословное самоуправление ( § 28). Теперь созданы были учреждения всесословные. К заведованию хозяйственными делами каждой губернии и каждого уезда припекались выборные лица от населения. Именно все землевладельцы, торговцы и промышленники, обладающие недвижимыми имуществами определенной ценности, а также сельские общества получили право избирать из своей среды на три года представителей («гласных») в уездные земские собрания. Эти собрания, под председательством уездного предводителя дворянства, собираются ежегодно на короткий срок для руководства хозяйственными делами уезда. Уездное земское собрание избирает из своей среды уездную земскую управу, состоящую из председателя и двух членов. У права есть учреждение постоянное: на основании закона и полномочий земского собрания она ведает все земские дела своего уезда. Каждый год в губернском городе происходит съезд депутатов от уездных земских собраний всей губернии. Под председательством губернского предводителя дворянства эти депутаты составляют губернское земское собрание. Оно имеет своим предметом общее руководство хозяйственными делами целой губернии. Для постоянного ведения этих дел оно избирает из своей среды губернскую земскую управу, состоящую из председателя и нескольких членов. Деятельность земских учреждений («земств») подчинена надзору губернаторов и министерства внутренних дел. В случаях недоразумений земствам предоставлено обращаться с жалобами в сенат. 
   Ведению земств подлежат дела по народному образованию, попечение о народном здравии, продовольственное дело, дорожное дело, страховое дело, ветеринарное дело. Школы, благотворительность, медицинская помощь, устройство дорог и мостов, взаимное страхование от огня и прочие земские дела требуют больших средств. Поэтому земствам предоставлено право облагать население уездов сборами и повинностями на земские нужды, образовывать земские капиталы, приобретать имущества. При своем полном развитии земская деятельность должна была достичь большой сложности и охватить собой все стороны местной жизни. Таким образом, новые формы местного самоуправления не только сделали его всесословным, но и расширили круг его полномочий. Ранее, до реформ, всем уездом управляла дворянская корпорация, представлявшая собой весь состав полноправного уездного населения. Право самоуправления имело тогда в виду односословные, дворянские интересы. В новых земствах за дворянами было сохранено преобладание; но к участию в ведении земского хозяйства были привлечены и все прочие жители уезда, обладающие имущественным цензом, а также и крестьянские общества. Место сословных интересов заслужили общеземские нужды и интересы. Самоуправление получило столь широкий характер, Что многими, было понято как переход к представительному образу правления. Поэтому со стороны правительства, вскоре же по введении земских учреждений, стало заметно намерение удерживать деятельность земств в круге исключительно местных дел и не дозволять общения между собой земских корпораций различных губерний. 
   Немногим позднее земского самоуправления созданы были вые формы городского самоуправления. «Городовое положение 1870 г.» оставило в силе старое разделение горожан на гильдиями, ремесленников с их цехами и т.д. (§§ 109, 128). Независимо от этих корпораций, по новому закону все горожане, платя городские повинности с их земли, торга или промысла, имели право сообща избирать гласных в городскую думу, которая была ведать городское хозяйство так же, как земства ведали хозяйство. Главные избирают из своей среды городского членов городской управы. Дума собирается по мере надобности. Управа же действует как постоянный исполнительный орган. Срок выборных полномочий в городах — четырехлетний. 3а деятельностью городских дум и управлений наблюдает губернское по земским делам присутствие под председательством губернатора. Не только новый порядок управления, но вместе с тем и перемена в общественном строе повлияла благотворно на городской жизни в России во второй половине XIX в. До крестьянской реформы в большинстве губерний продолжалось патриархальных форм крепостного помещичьего хозяйства, соединявшего в себе до последнего времени черты хозяйства натурального. Города имели мало покупателей и потребителей из уездов, скудны капиталами; население их не отличалось предприимчивостью, было бедно и невежественно. С освобождением крестьян появилась уездная жизнь; возникло земство с его хозяйственными  предприятиями; началась усиленная постройка железных дорог, появилось много торгово-промышленных предприятий и банков. Рост хозяйственной жизни государства отозвался на городах сам решительным образом: города ожили и, пользуясь новым самоуправлением, приняли иной вид. Из административных центрово они стали превращаться в центры народно-хозяйственной деятельности.

Большой вклад в обсуждение проблем самоуправления внесли российские мыслители, прежде всего правоведы, а также практики — государственные чиновники и общественные деятели — в процессе подготовки и реализации земской и городской реформ в 60—70-е гг. XIX в.

Земства внесли большой вклад  в продвижение страны по пути капиталистического развития, способствовали утверждению  в обществе отношений нового типа. Созданные для выполнения земских повинностей и тем самым обреченные тратить львиную долю своего бюджета на обязательные статьи расходов, зачастую лишь косвенно связанные с реальными нуждами региона, они находили средства для подъема культуры, улучшения быта местного населения. Земства пытались осуществлять экономические мероприятия, направленные на повышение продуктивности сельского хозяйства, развитие крестьянских промыслов и предпринимательства, на борьбу с последствиями неурожаев и стихийных бедствий.

Существенным результатом  деятельности земских учреждений было приобщение части населения к  участию в местном самоуправлении, перенесение центра тяжести в решении вопросов хозяйственного и культурного развития из столиц в провинцию.

Таким образом, тесная взаимосвязь  государства и самоуправления реально  прослеживается на всех этапах их исторического развития. В литературе отмечены следующие основные направления взаимоотношений государства и местного самоуправления: участие местных органов, собраний граждан в обсуждении проектов законов, которые доводились до общего сведения; проведение выборов в центральные органы и территориальные органы власти; организация работы по исполнению законов; реализация предметов совместного ведения.

Из исторического обзора становления и развития местного самоуправления в России можно сделать  выводы, остающиеся важными и актуальными в условиях современного развития Российской Федерации.

1. Разделение местного  самоуправления на два типа: городское  и земское. В рамках земского существовали разные уровни: волостное и сельское (крестьянское); уездное; губернское.

2. Существование на местном  уровне различных видов самоуправления, в том числе производственное, купеческое, студенческое и др.

3. Функционирование (на определенных  этапах исторического развития России) самоуправленческих структур на общероссийском уровне.

4. Оптимальное сочетание  централизованного государственного управления с децентрализацией управления на местах.

5. Ступенчатые структуры  формирования органов местного  самоуправления, которые включили  в себя избрание непосредственно населением в сочетании с представительством от других видов самоуправления.