Система местного самоуправления на современном этапе

    Высший  надзор за деятельностью земских  учреждений осуществлял Правительствующий  Сенат. Ему принадлежало право окончательного разрешения всех споров земских учреждений с центральной и местной администрацией, другими правительственными и общественными  учреждениями (ст. 118), а также частными лицами и организациями. Рассмотрению Сената подлежали жалобы на постановления  земских собраний: о предметах, не подлежащих их ведомству и выходящих  за пределы компетенции; незаконные, подлежащие уголовному суду. Кроме  того, Сенат рассматривал жалобы земств на решения администрации. Это было определенной гарантией от бюрократического произвола. Сроком для принесения жалоб  считалось время "до созыва первого после сообщения правительственного распоряжения земского собрания" (ст. 76, 79). В компетенцию Сената входило также окончательное удаление от должности членов земских управ. До 1890 г. Сенат оставался единственной надзорной инстанцией для земских учреждений. Современники склонялись к тому, чтобы рассматривать деятельность административных департаментов Сената как зачаток административной юстиции.

    Таким образом, разработчики Положения 1864 г. находились под значительным влиянием общественно-хозяйственной теории самоуправления, трактуя земские учреждения как общественные по своей сути органы (отличные от государственных органов), решающие общественно-хозяйственные вопросы местной жизни. Свое теоретическое обоснование в России земская и городская реформы нашли в работах таких сторонников концепции общественного самоуправления, как упоминавшиеся в главе 1 В.Н. Лешков, А.И. Васильчиков и др.

    На  протяжении всей истории земств шло  наступление на эти учреждения, ограничение  их политической дееспособности. С  самого начала центральная и местная  администрация строго следили за соблюдением земствами пределов их компетенции. Мероприятия правительства  оставляли земским учреждениям  относительную свободу действий только в чисто хозяйственной  сфере, а местные власти по своей  инициативе лишали их возможности осуществлять провозглашенные в положении  права. Основная масса ограничительного законодательства приходится на конец 60-х годов, когда еще не наблюдалось  заметной общественной деятельности земских  учреждений. То есть это законодательство носило во многом характер профилактический, учитывало былую активность дворянских собраний. В 60-е годы, борясь с "призраком" оппозиционности земств, правительство  возмещало упущения Положения 1864 г. отдельными актами. Позднее, в 70-80-е годы, когда политические выступления земских учреждений стали реальностью, оказались уже непригодными основополагающие идеи этого Положения и самодержавие пошло на радикальную меру - принятие земской контрреформы.

     1.2. Земское самоуправление на основании Положения о земских учреждениях от 12 июня 1890 г. 

    Новый курс был провозглашен в Манифесте  Александра III. Он заявил о намерении  утверждать и охранять самодержавную  власть.

    12 июня 1890 г. было опубликовано новое Положение о земских учреждениях, утвержденное Александром III.

    В нем не были изменены территориальные  основы земского самоуправления и соотношение  уездных и губернских земств, но в значительной степени была измена система выборов. Новая избирательная  система не только устраняла, насколько  это было возможно, от выборов представителей недворянских сословий, но и давала дворянству явные преимущества, например большинство мест гласных в собраниях. Однако не столько эти изменения  интересуют нас в данной работе.

    Главные изменения коснулись характера  и порядка надзора губернатора  за деятельностью управ. Ему предоставили право производства ревизии деятельности земских управ. Усмотрев нарушения, губернатор мог испросить от управы объяснение, а после этого предлагал  ей восстановить нарушенный порядок. Если управа затруднялась исполнить распоряжение, ей следовало войти к губернатору  с соответствующим представлением. В этом случае дело передавалось в  губернское по земским делам присутствие. Решение последнего было обязательным для земской управы, но она могла  обжаловать его в Сенат. Право  губернаторской ревизии распространялось и на другие исполнительные органы земских учреждений, а также на все подведомственные земству учреждения. По сути дела, губернатор превращался  в непосредственное административное начальство земских учреждений.

    Это сильно снижало авторитет собраний, которые прежде были единственным начальством  для управ. Именно эти нормы позволили  современникам утверждать, что земские  учреждения превратились в один из исполнительных органов губернской власти Так, Череповецкая ГЗУ подала в 1907 г. жалобу об отмене ее постановления о праве выдавать денежные пособия служащим, уволенным административной властью. В решении Сената говорилось, что земство, как учреждение правительственное, не может относиться безразлично к тому случаю, когда его служащие "проявляют деятельность, вредную для государства". Признание же деятельности "вредной с точки зрения государственной" предоставлялось губернатору.⁷

    Центральным мероприятием земской контрреформы было учреждение специального органа административного надзора за земскими учреждениями - губернского по земским  делам присутствия. Оно состояло под председательством губернатора  из губернского предводителя дворянства, вице-губернатора, управляющего казенной палатой, прокурора окружного суда, председателя Губернской Земской Управы и одного члена от Губернской Земского Собрания.

    Признание за земскими учреждениями характера  государственных повлекло за собой  изменения в статусе выборных земских должностных лиц. Члены  и председатели земских управ  считались теперь государственными служащими. Им присваивались классные чины, а должность председателя управы занимали лишь лица, имеющие право  на вступление в государственную  должность. Члены земских управ  избирались и из других лиц, но тогда  они не производились в чины, хотя и пользовались во время пребывания в должности правами и преимуществами тех чинов, которым соответствовали  классы их должностей. Прослужив в  должности члена управы не менее  трех трехлетий, они могли быть представлены губернатором к производству в первый классный чин.

    Таким образом, подход к вопросу о природе  земского и городского самоуправления контрреформы Александра Ш соответствовал получившей распространение в литературе, научных и общественных кругах России в последней трети XIX века государственной  теории самоуправления. Она и послужила  теоретической основой проведенных  изменений положений о земском  и городском самоуправлении. 

    1.3. Материально-финансовая база земского самоуправления. 

    Утвержденные 1 января 1864 г. Временные правила для земских учреждений по делам о земских повинностях, народном продовольствии и общественном призрении, в основном, содержали нормы, отсылающие к уставу земских повинностей 1851 г. Правительство спешило провести земскую реформу, и отдельный всеобъемлющий акт о земских повинностях разработан не был.

    Самый существенный недостаток этих правил, оказавший влияние на всю деятельность земств, - отсутствие четкого разграничения  источников доходов этих учреждений и казны. История земства отмечена постоянными столкновениями с администрацией из-за недостатка средств для выполнения в полном объеме взятых на себя обязанностей. Это было самым распространенным поводом для критики земств и  земской системы. В конце 70-х годов  в письме Александру II генерал Фадеев указывал, что "земское управление нагромождалось... на казенное", "земству  разрешалось развиться на счет средств, которые предстояло ему приискать", а главное, что "земства вынуждены  бездействовать или обременять население  крупными налогами, которые по многим статьям стали гораздо тяжелее  правительственных". В дальнейшем под предлогом внесения четкости в разделение источников доходов  и ограждения прав населения многие предметы были изъяты из земского обложения.⁸

    В содержащихся в Положении правилах о составлении, утверждении и  исполнении земских смет и раскладок (предшественники нынешних местных  бюджетов) указывалось, что в смету  должны быть внесены все расходы  обязательные для земства на основании  Устава о земских повинностях, а  также других уставов, положений  и узаконений. Внесение же в смету  необязательных расходов зависит от усмотрения земских собраний. Не перечисляя все обязательные расходы по Уставу о земских повинностях, укажем, что  в их число входило сооружение и содержание в исправности состоящих в ведении земства грунтовых дорог, устройство и ремонт верстовых столбов и столбов на границах уездов и губерний, выплаты прогонных и порционных денег чинам строительных отделений губернских правлений, отряжаемых по строительным и дорожным делам местного земства, содержание подвод для разъездов должностных лиц и для земской почты; суточное содержание чиновников, командируемых внутри губернии по делам земств; ежегодный отпуск сумм на усиление средств казначейства; расходы по передвижению в губернии уездной полицейской стражи; обязательное пособие на содержание состоящих в ведении правительства учебных заведений; расходы, обязательные для земств на основании Устава общественного призрения. К числу натуральных повинностей принадлежали содержание в исправности почтовых, торговых и военных дорог, соединяющих города - губернские, уездные и иные - между собой и с местами пристаней с крепостями и другими военными пунктами, содержание подвод для разъездов по делам службы в определенных случаях должностных лиц гражданского ведомства, снабжение квартирами и квартирными потребностями в городах и селениях чинов уездной полиции, а также некоторых чинов гражданского ведомства⁹.

    В сущности, это в большинстве своем  государственные заботы "на местности", возложенные на плечи земских  учреждений. Ни о народном образовании (кроме школ, находящихся в ведении  правительства), ни о здравоохранении, ни о благоустройстве в собственном  смысле слова в Положении ничего нет. В сметах расходов должны быть согласно ст. 156 Положения подробно и по установленной единообразной  форме исчислены все статьи предполагаемых. расходов с показанием, к какому именно роду и виду повинностей относится  каждая статья. В соответствии со статьей 157 Положения "При составлении  сметы соблюдается в назначении издержек надлежащая постепенность. Прежде в оную вносятся расходы необходимые  и потом уже очевидно полезные". Причем необходимыми считаются те, которые ближайшим образом связаны с исполнением государственных обязанностей.

    Для исполнения перечисленных других земских  повинностей Положение определяло источники доходов земств, порядок  взимания земских сборов, процедуру  составления смет и раскладок, исполнения росписи земских повинностей, контроля за финансовой деятельностью со стороны  правительственных властей. Причем регламентировалось это более подробно и детально, чем в Положении  о губернских и уездных земских  учреждениях. К доходам земств относились сборы: 1) с недвижимых имуществ в  городах и уездах, как то: с  земель жилых домов и фабричных, заводских и торговых помещений  и вообще со всякого рода зданий и сооружений за некоторыми исключениями; 2) с промысловых свидетельств; 3) с проезжающих по дорожным сооружениям  и переправам, находящимся в ведении  земств; 4) с лиц и установлений, не исполняющих натуральных повинностей  по истреблению вредных для полей  и лугов насекомых и животных. Кроме того, в доход земств поступали: транспортный сбор, взимаемый с заведений  трактирного промысла вне городских  поселений; судебная пошлина; сбор со свидетельств, выдаваемых мировыми судьями на право  ходатайства по чужим делам, производящимся в мировых судебных установлениях  и др.

    Интересен был сам подход к определению  размеров земских сборов. Вначале  земства определяли, сколько им потребуется  средств на осуществление земских  повинностей, прибавляя к этой сумме  другие "необязательные" траты. Общая  сумма распределялась ("раскладывалась") между указанными в законе плательщиками  земских сборов. Таким образом, процесс  начинался "снизу". Разумеется, для  объективной раскладки необходимы были немалые усилия по оценке имуществ, с которых взимались сборы. Для  этого существовали специальные  губернские и уездные оценочные  комиссии.

    Процент оценки имущества для последующего определения налоговых сумм заключался для земств в строгие законодательные  рамки. То же самое и с последующим  распределением взимаемых сумм по конкретным налогоплательщикам и составлением смет расходов. Эти два этапа расписаны  в Законе о земских повинностях  в мельчайших деталях, причем оба  этапа поставлены под контроль правительственных  чиновников. Достаточно процитировать  несколько статей Устава о земских  повинностях, чтобы стала ясна сила административного пресса, давившего  на земские финансы и их деятельность, связанную с определением доходов  и расходов. Каждое министерство или  главное управление получало из губернии проекты смет и раскладок денежных земских повинностей (кроме денежных существовали и натуральные земские  повинности) и рассматривало их, "соображая подробности каждого  проекта с общими правилами и  с положением губернии, из которой  поступил проект, сравнивая оный с  утвержденными раскладками и  сметами истекающего трехлетия; изыскивались причины возвышения или  понижения сметных и раскладочных статей с тем, чтобы никакая статья издержек, законом не установленная, не оставалась в сметах, изыскивались меры к возможному уменьшению расходов, как по числу, так и по цене предметов, и заключения свои по рассмотренному проекту сообщались министру финансов, у которого они сосредоточивались  из всех министерств»¹⁰.