Система местного самоуправления на современном этапе

    Министр финансов составлял проект общей  росписи по денежным сборам и расходам по земским повинностям. В ней  по установленной форме предназначалось: 1) сколько сумм, в каких губерниях, из каких источников следует собрать  в казначейство на земские и частные  дворянские повинности, ежегодно и  в течение всего трехлетия; 2) сколько  из сих сумм подлежит израсходовать  на каждый род и вид повинностей  в той самой; губернии (или области), к которой принадлежат те местности". Затем общая роспись сборов и  расходов по земским повинностям  нового трехлетия утверждалась законодательным порядком, а потом "восходила на Высочайшее усмотрение". В каждую губернию поступали выписки из общей росписи о денежных земских повинностях, а также выписки из подлинных смет и раскладок с теми исправлениями, какие по заключению министерств и главных управлений и законодательном рассмотрении состоялись и Высочайше утверждены¹¹.

    Характеризуя  систему составления земскими учреждениями смет и раскладок, порядок расходования собранных налогов, А. Васильчиков  подчеркивал, что право самообложения  не может быть предоставлено неограниченному  произволу местных учреждений, это  право есть неотъемлемая принадлежность верховной власти, и без потрясений всего государственного механизма  не может быть изъята из круга действий центрального правительства, самодержавного или представительного. Он так определял  оптимальную схему действий земских  властей в финансовой сфере: а) определение  местных потребностей на предметы расходов, установленные общими государственными узаконениями; б) раскладку этих расходов по нормам и правилам, узаконенным  высшим правительством и на те предметы, которые обложению подлежат; в) самостоятельное  и независимое производство расходов по всем предметам ведомства земских  учреждении"¹².

    Васильчиков издал свой капитальный труд о  самоуправлении в 1870-1871 годах. Он не мог  сообщить читателю, что расходование земствами установленных в сметах сумм вскоре после издания Положения  о земских учреждениях 1864 г. тоже было поставлено под контроль правительственных чиновников. Согласно Уставу о земских повинностях 1899 года и дополнений к нему 1906 и 1908 годов расходы по земским сметам, деятельность земств по договорам и соглашениям ("при займах, покупках и иных действиях, по исполнению повинности хозяйственным образом") были вменены "тщательному наблюдению губернатора"¹³  

    ИТОГ. Местное самоуправление не получило в рассматриваемый период полного  расцвета. Слишком велика была инерция  веков, самодержавного правления.

    Отмечая особенности территориальных основ  самоуправления данного периода  необходимо отметить, что введено  оно было лишь в двух административно-территориальных  единицах: губернии и уезде. В ходе реализации земской реформы так  и не был создан орган, возглавляющий  и координирующий работу всех земств. Не было создано и низового звена, которое могло бы логически замкнуть всю систему земских учреждений – волостного земства. Кроме того, введено земство было не по всей территории Российской империи.

    Если  выделять модели местного самоуправления на данном этапе, то следует отметить следующее.

    Земские учреждения по Положению 1864 года представляют собой реализацию идей основанных на общественной теории самоуправления, которая рассматривала самоуправление как явление чуждое государственным  проблемам, обладающее особой сферой деятельности. Однако, нельзя говорить о полном и  точном воплощении в жизнь данной теории, поскольку основные ее положения  о независимости органов самоуправления от государства не были услышаны. Несмотря на формальную самостоятельность в  кругу вверенных им дел, деятельность земств находилась под строгим контролем  государственных органов. Подконтрольность и зависимость от коронной власти со временем возрастала. Государство  боялось предоставления полной самостоятельности  земским сообществам. И согласно Положению о земских учреждениях 1890 года органы самоуправления попали под контроль правительственных  чиновников не только с точки зрения законности своей деятельности, но и с точки зрения целесообразности тех или иных действий по осуществлению своих функций. Однако, никакого органического, внутреннего единства земского и правительственного начал, в духе государственной теории самоуправления, новое Положение не установило. Прежнее положение было еще более усугублено усилением правительственного воздействия на земство.

    Следовательно, в рамках данной работы основными  минусами земской модели самоуправления следует назвать следующие:

1.     Территориальная ограниченность.

2.     Подконтрольность и зависимость от государственной власти.  

   К положительным моментам относятся:

1.       Привнесение в систему государственного управления принципов самоуправления, предполагающих самостоятельное решение местными сообществами местных проблем.

2.       Относительная бюджетная самостоятельность и заложенная возможность самофинансирования. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

Глава II. Система местного самоуправления на современном этапе

2.1. Модель местного самоуправления в Федеральном законе от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ

      Концептуальные  основы реформы местного самоуправления были определены в правительственной  Концепции разграничения полномочий между федеральными органами государственной  власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления по общим вопросам организации органов государственной власти и местного самоуправления 2002 г. Именно они в несколько модифицированном виде были заложены в Федеральный закон

№ 131-ФЗ. Эта концепция была предметом  широкого обсуждения как в период разработки указанных документов, так  и в порядке оценки практики их воплощения в жизнь.

      Ключевыми запланированными изменениями  стали:

• переход  к действительно единым законодательным  основам организации местного самоуправления в стране;

• создание повсеместно (кроме инфраструктурно-самодостаточных городов) двух уровней самоуправления – поселений (которые ранее существовали только в 31 субъекте федерации) и муниципальных районов;

• четкое определение исчерпывающего перечня  вопросов местного значения с соответствующим  распределением доходных источников и  расходных обязательств.

      Критики говорили о не реалистичности и пагубности такого подхода к организации местного самоуправления, поскольку он не учитывает огромного разнообразия географических, экономических, ментальных, исторических, политических и иных особенностей различных российских территорий. Отмечалось, что подобная логика зачастую прерывает живую нить естественного развития многих муниципальных образований, которые в условиях действия Федерального закона № 154-ФЗ доказали свою эффективность в организационных рамках, не укладывающихся в единые стандарты вновь вводимого федерального закона.

      Единая  для страны модель местного самоуправления, заложенная в Федеральном законе № 131-ФЗ, отличалась следующими основными чертами:

• принцип  муниципальной автономии был  отчетливо признан и закреплен. В то же время, государству были предоставлены серьезные возможности влиять на муниципальный уровень публичной власти через институт отдельных государственных полномочий, право регламентации порядка решения конкретных вопросов местного значения, институты государственного контроля и «интервенций»;

• федеральный  центр детально урегулировал компетенцию  каждого вида муниципальных образований, оставляя в данном вопросе минимум  свободы как для субъектов  РФ, так и для муниципальных образований. Органы местного самоуправления не вправе определять собственную компетенцию и даже ее детализировать. Единственным доступным механизмом регионального регулирования компетенции местного самоуправления становится институт отдельных государственных полномочий, а муниципального – институт соглашений о передаче полномочий между муниципальными районами и поселениями в переходный период реформы местного самоуправления;

• формально  за муниципальными образованиями была закреплена свобода действий при оказании публичных услуг жителям, однако не исключена (и даже четко не ограничена) возможность регулирования этого процесса государственными органами;

• принципы фискальной автономии также нашли  свое отражение в федеральном законе. Однако серьезное значение было придано выравниванию уровня бюджетной обеспеченности муниципальных образований, причем ключевая роль в этом была отдана субъектам федерации и муниципальным районам;

• закон  предусмотрел возможность государственного контроля и надзора за органами местного самоуправления, однако о контроле (который подразумевает и контроль эффективности) говорилось первоначально только применительно к выполнению отдельных государственных полномочий, в то

время как надзор (за законностью) допустим и в других установленных федеральными законами случаях.

      Можно сделать вывод, что Федеральный  закон № 131-ФЗ наполнил «общую рамку» муниципальной организации, установленной в Конституции России конкретным законодательным содержанием, основанным на использовании континентального европейского опыта местного самоуправления. Прежде всего, заметно обращение законодателя к «германской» модели, которая «подходила» одновременно и для реализации российского конституционного принципа выраженной муниципальной автономии, и для российской политической традиции и практике, характеризующейся сильной государственной (прежде всего, центральной) властью и закреплением за ней возможности влиять на все основные процессы, происходящие в стране¹⁴.

      Следует отметить, что законодатель зачастую выбирал наиболее «ограничительные» формы функционирования муниципальных образований, из числа соответствующих Конституции России. Так, принцип «закрытого перечня» вопросов местного значения (закрепленный в первоначальной редакции Федерального закона № 131-ФЗ) скорее адекватен англосаксонской модели¹⁵. Тем не менее, в целом использованные в

новом Законе формы носили вполне европейский  характер.

Однако  здесь нужно учесть два важнейших  момента. Во-первых, европейский опыт формировался в странах с гораздо меньшей по сравнению с Россией степенью внутреннего разнообразия территорий, на которых осуществляется местное самоуправление. Во-вторых, закрепленная в Федеральном законе № 131-ФЗ модель, преломившись через призму российских социально-экономических, административных, правовых и политических реалий дала совершенно иную «картину» местного самоуправления по сравнению с закрепленной в этом Законе. Как представляется, определяющим для этого стала специфичность российской культуры местного самоуправления и, прежде всего, стереотипы мышления и деятельности, которыми руководствуются люди, участвуя в муниципальной практике.

2.2. Реальная модель местного самоуправления сегодня

      Специфика ценностей и установок не могла  не повлиять на реальный результат внедрения модели местного самоуправления по лекалам Федерального закона № 131-ФЗ. По сути, она приобрела национальный колорит, зарубежные заимствования прошли процесс «русификации».

По сути, помимо законодательной модели, появилась еще одна – параллельная ей – новая реальная модель местного самоуправления. Ее основные черты:

1. В  отличие от универсального законодательного  лекала, созданные на практике модели местного самоуправления по-прежнему остались чрезвычайно разнообразными, не похожими друг на друга. По сути, в каждом субъекте федерации (а порой, учитывая соглашения о передаче полномочий и практику межбюджетных отношений, и в каждом районе) сложилась своя модель, причем степень разброса между ними высока. Формирование подобных моделей зависело от менталитета населения, муниципальных и региональных руководителей; сложившейся специфики властных отношений; экономических возможностей, географических особенностей, субъективного влияния главы региона и других факторов. Важно подчеркнуть, что далеко не всегда модель точно соответствует действующему законодательству, однако зачастую это происходит потому,