Содержание и проблемы системы межбюджетных отношений

Третий этап (2000-2001) характеризуется проведением налоговой реформы, перетягиванием доходных источников в федеральный бюджет. Субъекты РФ при построении межбюджетных отношений с органами местного самоуправления также вынуждены использовать схему расходы вниз - доходы вверх. Подавляющее большинство местных бюджетов содержится за счет дотаций из регионов.

Таким образом, наиболее острой проблемой бюджетной системы РФ является ее вертикальная несбалансированность, выражающаяся в значительном превышении объема фактически сложившихся расходных полномочий консолидированных бюджетов субъектов РФ над их бюджетной обеспеченностью. На практике реализуется остаточный принцип формирования нижестоящих бюджетов, имеет место низкая степень финансовой самостоятельности региональных и местных бюджетов, усиливается концентрация финансовых ресурсов на федеральном уровне.

Регулирование межбюджетных отношений представляет собой деятельность областного правительства и органов местного самоуправления, направленную на формирование системы экономических отношений, обеспечивающей реализацию поставленной цели и решение вытекающих из нее задач на территории городов и районов области путем воздействия на экономическое поведение социально-экономических субъектов предусмотренными действующим законодательством методами.

Регулирование межбюджетных отношений на территории РФ осуществляется путем:

             нормативов отчислений из регулирующих доходов;

             дотаций и субвенций из областного бюджета;

             средств, выделяемых из фонда финансовой поддержки областного бюджета;

             средств, поступающих по взаимным расчетом из федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ;

             социальных норм и финансовых нормативов, выступающих основой расходов муниципальных образований.

Бюджетное регулирование на территории осуществляется высшими органами государственной власти области, которые для обеспечения минимальных местных бюджетов необходимыми доходами определяют источники финансирования, связанные с экономическим и социальным развитием муниципальных образований, а также расходы местного самоуправления на осуществление отдельных государственных полномочий.

Бюджетное регулирование, в конечном счете, состоит в перераспределении средств между бюджетами субъектов федерации и местными бюджетами.

Итак, регулирование межбюджетных отношений процесс распределения доходов и перераспределения средств между бюджетами разных уровней в целях выравнивания доходной базы местных бюджетов, осуществляемый с учетом государственных минимальных социальных стандартов. Субъектами регулирования являются социально-экономические отношения, возникающие в процессе формирования и исполнения бюджетов разных уровней на территории, которые определяют определенную систему экономических отношений. Нельзя при этом не учитывать опосредование бюджетов функционированием всех звеньев кредитно-финансовой системы.

Межбюджетные отношения, влияющие на доходы местных бюджетов, включают:

          определение нормативов по регулирующим доходам (налог на прибыль, акцизы, подоходный налог с физических лиц и т.д.);

          расчет средней бюджетной обеспеченности;

          поддержание минимальной границы бюджетов;

          местные налоги;

          метод распределения трансфертных фондов: дотации, субвенции, трансферты.

Отношения, опосредующие формирование расходов бюджетов, включают в себя социальные нормы и нормативы, идущие на содержание (текущие расходы) объектов социальной сферы на территории: культуры; образования; здравоохранения; управления и др. Это нормативы финансовых затрат, обеспечивающие предоставление государственных услуг по социальным стандартам.

Отдельным бюджетным механизмом, сглаживающим различия в развитии регионов, является особый бюджетный режим, который предполагает: расширение бюджетной автономии региональных властей; большие полномочия по налогообложению и финансированию расходов; льготные условия распределения доходов от сбора национально-региональных налогов. В РФ реализуется через двухсторонние соглашения, заключаемые Правительством РФ и законодательными органами власти субъектов РФ, в области разграничения полномочий в вопросах бюджетной и налоговой политики. Также может быть установлен особый бюджетный режим локальной территории (города, района). В мировой практике такой статус обычно присваивается на 3-5 лет депрессивным и отсталым территориям.

1.3. Оценка бюджетной самостоятельности территорий.

Региональные различия в социально-экономической ситуации обусловлены факторами объективными (уровень развития региона, его специализация, структура хозяйства и др.) и субъективные (политика властей всех уровней по отношению к региону, предпринимательская активность населения и др.). Одной из ключевых характеристик, иллюстрирующей региональные различия является бюджетная обеспеченность региона. Она может рассматриваться как бюджетная обеспеченность населения - уровень доходов (расходов) регионального бюджета на душу населения и как бюджетная обеспеченность региональных властей - зависимость бюджета региона от поступлений от вышестоящего. Последняя, во многом, определяется степенью бюджетной самостоятельности региона. Бюджетная самостоятельность характеризуется значением пяти расчетных показателей:

          доля прямых поступлений из федерального бюджета в доходах регионального (%);

          доля федеральных дотаций в условно-чистых (без взаимных расчетов) доходах региона (%);

          доля собранных на территории налогов, зачисленных в бюджет региона;

          соотношение собранных на территории налогов, к расходам бюджета региона;

          условный баланс финансовых потоков или разность между поступлениями средств в федеральный бюджет и из него в бюджет региона (руб. на душу населения).

С учетом данного критерия регионы РФ делятся на доноры и реципиенты или дотационные. Регионы-доноры имеют высокую степень бюджетной самостоятельности и, не смотря на то, что примерно 50% налогов отчисляют в федеральный бюджет, свои потребности финансируют только за счет собственных доходов (не финансовой помощи). Регионы-реципиенты имеют низкую степень бюджетной самостоятельности и в их доходах обязательно присутствует финансовая помощь (до 80%), свои потребности финансируют, в основном, за счет поступлений из федерального бюджета. Ежегодно из 89 субъектов РФ выделяется 9-13 ведущих доноров, остальные в той или иной степени дотационны. Также в законе о федеральном бюджете публикуется список высоко дотационных субъектов РФ - чистых реципиентов. Как правило, для регионов с высокой степенью бюджетной самостоятельности характерны в среднем относительно благополучные показатели экономического положения.

Таким образом, основными недостатками межбюджетных отношений в РФ в настоящее время являются:

               резкая дифференциация регионов по уровню бюджетной обеспеченности;

               отсутствие реальных стимулов повышения собираемости налоговых платежей;

               неэффективное расходование средств региональных бюджетов, в т.ч., получаемых в качестве трансфертов из федерального бюджета.

Для их устранения необходимо реформировать межбюджетные отношения в плане усиления финансовой самостоятельности регионов и переходе на большую долю целевой финансовой помощи.

2. МЕЖБЮДЖЕТНЫЕ ОТНОШЕНИЯ НА СОВРЕМЕННОМ ЭТАПЕ В РОССИИ И ЗА РУБЕЖОМ.

2.1 Межбюджетные отношения в Российской Федерации.

Фундаментом местного самоуправления являются финансовые ресурсы муниципальных образований. Их формирование и использование, в первую очередь, зависит от законодательно установленных межбюджетных отношений. Правовой механизм этих отношений в Российской Федерации заложен в Бюджетном кодексе, в части первой Налогового кодекса, в Законах: "О федеральном бюджете", "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации".

Этот механизм не безупречен, и практика его применения требует совершенствования. На этом фоне делаются попытки изменения этого правового механизма.

За прошедшие несколько лет произошли принципиальные изменения финансовых взаимоотношений бюджетов различных уровней на основе укрепления бюджетного федерализма, повышения бюджетной дисциплины, прозрачности и стабильности распределения финансовых ресурсов.

Развитие межбюджетных отношений осуществлялось в рамках Концепции реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999-2001 годах и Программы развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года.

В результате упорядочено бюджетное устройство субъектов Российской Федерации, разграничены полномочия между органами государственной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, установлены стабильные доходные источники бюджетов, определены принципы формирования и распределения межбюджетных трансфертов из федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов, улучшилось качество управления финансами на региональном и местном уровне.

Вместе с тем, по мере развития финансовых взаимоотношений в Российской Федерации между органами власти всех уровней, реализация нового бюджетного законодательства требовала осуществления комплекса мероприятий как в направлении совершенствования  межбюджетных отношений, так и повышения эффективности управления государственными и муниципальными финансами.

Проводимая реформа бюджетной системы, основные положения которой утверждены в рамках Концепции реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004-2006 годах, одобренной постановлением Правительства Российской Федерации от 22 мая 2004 г. № 249 «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов», также требовала принятия мер по ее реализации не только на федеральном, но и на региональном и местном уровнях бюджетной системы.

Распоряжением Правительства Российской Федерации  от 03.04.2006 г. № 467-р одобрена Концепция повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами в Российской Федерации на 2006-2008 годы.

Целью Концепции являлось повышение эффективности деятельности органов государственной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по реализации их полномочий, повышение качества управления государственными и муниципальными финансами на всех уровнях бюджетной системы, направленное на наиболее полное удовлетворение спроса граждан на бюджетные услуги с учетом объективных различий в потребностях населения и особенностей социально-экономического развития  территорий.

Основными задачами стали:

1. Укрепление финансовой самостоятельности субъектов РФ.             В рамках решения этой задачи по необходимо обеспечить стабильность налогового законодательства и межбюджетных отношений в целях осуществления достоверного и объективного среднесрочного бюджетного планирования.

В настоящее время Бюджетным кодексом РФ предусмотрен ряд норм, обеспечивающих стабильность региональных и муниципальных финансов. К ним, в частности, относятся законодательное закрепление разграничения поступлений в бюджеты разных уровней от федеральных налогов и сборов и положение о необходимости внесения изменений в законодательство, в том числе в закон о бюджете, в случае изменения расходных обязательств в течение года. Кроме того, установлена стабильность и прогнозируемость объема Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ на очередной финансовый год, достигаемая путем индексации объема Фонда на текущий финансовый год на прогнозируемый в очередном финансовом году уровень инфляции (индекс потребительских цен).

Тем не менее, указанные меры представляются недостаточными, особенно в условиях перехода к среднесрочному финансовому планированию бюджетов всех уровней, что требует определенности не только на очередной финансовый год, но и на более длительный период.

В этой связи следует исключить возможность внесения изменений на федеральном уровне в бюджетное и налоговое законодательство в части налогов и сборов, зачисляемых в бюджеты субъектов РФ и местные бюджеты, приводящих к снижению налогооблагаемой базы, а также изменений расходных обязательств бюджетов регионов без соответствующей компенсации из федерального бюджета.

В ходе проведения реформы межбюджетных отношений определена структура межбюджетных трансфертов из федерального бюджета. Помимо основного механизма оказания финансовой поддержки регионам – Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации, действующего с 1994 года, созданы другие формы межбюджетных трансфертов, для решения отдельных задач: Федеральный фонд компенсаций – для финансового обеспечения федеральных полномочий, делегированных для исполнения на региональный уровень бюджетной системы, Федеральный фонд реформирования региональных и муниципальных финансов[1] - для стимулирования усилий региональных и муниципальных органов управления по повышению качества управления общественными финансами, Федеральный фонд софинансирования социальных расходов – для поддержки регионов по предоставлению социально-значимых бюджетных услуг, Федеральный фонд регионального развития – для предоставления финансовой помощи на развитие социальной и инженерной инфраструктуры, бюджетные кредиты – для финансирования временных кассовых разрывов.