Совершенствования взаимодействия органов государственного и муниципального управления

      Еще одно определение, можно почерпнуть из текста Хартии о местном самоуправлении п.1 ст.3, которой, закрепляет, что под местным самоуправлением понимается право и способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, в соответствии со своей компетенцией и в интересах местного населения.

      Весьма  важно с точки зрения преемственности  законодательства, что приведенное  определение местного самоуправления созвучно определению, данному в  предшествовавшем указанному Федеральному закону Законе Российской Федерации "О  местном самоуправлении в Российской федерации", в ст.1 которого было установлено: "Местное (территориальное) самоуправление в Российской Федерации - система организации деятельности граждан для самостоятельного (под свою ответственность) решения вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических, национально-этнических и иных особенностей, на основе Конституции Российской Федерации и законов Российской Федерации, конституций и законов республик в составе Российской Федерации". Однако наряду со схожестью имеется и важное отличие формулировок предшествующего и настоящего законов. В новом определении отсутствует термин "система". Исходя из приведенного определения ранее, действовавшего закона во всей России устанавливалась единообразная организация местного самоуправления. Из определения современного Закона следует возможность многообразия форм осуществления местного самоуправления.

     Таким образом, данное в Законе определение  вобрало в себя в концентрированном  виде нормы Конституции Российской Федерации и Европейской хартии о местном самоуправлении, свидетельствует о преемственности настоящего Закона с предшествующим законодательством Российской Федерации.

     Термин "местное самоуправление" продолжает наполняться более точным содержанием и проникать в широкие слои общества. Но, к сожалению, этот процесс свидетельствует также об отсутствии в обществе однозначного понимания роли института местной власти в государственном строительстве. Все еще отсутствует однозначное видение целей развития страны. В этой связи понимание термина "местное самоуправление" является одной из наиболее принципиальных проблем. "Состояние и будущее местного самоуправления в Российской Федерации в значительной мере зависят от того, какая концепция местного самоуправления берется за основу, - справедливо пишет С. А. Авакьян. - Между тем,  в правовой литературе нет единства мнений в отношении содержания термина "местное самоуправление"⁴.

     В последнее время термин "самоуправление" используется многими, но закладывается в него при этом разный смысл. "Народное самоуправление", "общественное самоуправление", "производственное самоуправление" - все эти понятия имеют свое значение и не тождественны друг другу. Местное самоуправление, по Конституции РФ, относительно самостоятельно и осуществляется в городских и сельских поселениях, на других территориях, где население объединено совместными условиями проживания.

     Можно сказать, что местное самоуправление - подзаконная система власти, которая функционирует в рамках законодательного поля, формируемого государством. На этом уровне принимаются властные решения в пределах функций, определенных законом. Местное самоуправление - одна из основ конституционного устройства государства. В то же время следует разграничивать систему власти и управления с различными формами самоорганизации граждан. Комитеты общественного самоуправления, уличные, домовые комитеты - все это важные и полезные общественные объединения, но не имеющие властных функций.

     Местное самоуправление - важный элемент всей системы управления в государстве, во многом определяющий всю государственную структуру.

     Местное самоуправление в любом государстве, как справедливо отмечает М. И. Пискотин, служит средством осуществления трех основных целей: обеспечения децентрализации в государственном управлении; развития демократических начал в решении вопросов местного значения и повышения эффективности в ведении местных дел.

     Наиболее  популярной в России организационной  схемой городского управления выступает модель «сильный мэр - совет» (см. Приложение 1).

     Характерной особенностью этой модели является то, что и мэр, и совет избираются всем населением. «Сильным» мэр называется в силу наличия ряда присущих ему  в этой модели полномочий: самостоятельно формирует администрацию, назначает  на должность и освобождает от должности должностных лиц администрации; единолично руководит деятельностью администрации; организует работу совета, председательствует на его заседаниях, подписывает акты, принимаемые советом. Меру предоставляется право опротестования решений совета, с которыми он не согласен, и приостановки их исполнения до повторного рассмотрения, т.е. отлагательное вето. При этом совет может преодолеть это вето при повторном рассмотрении квалифицированным большинством голосов депутатов (обычно 2/3). Механизмом досрочного прекращения полномочий мэра в случае утраты доверия со стороны избирателей является местный референдум.

     В России наибольшее распространение  в управлении городскими муниципальными образованиями получила модель «сильный мэр - совет», характерной чертой которой является совместная выборность главы администрации и представительного органа - городского совета. Такая модель утвердилась главным образом в крупных городах, где компетенция исполнительной и законодательной власти является строго разделенной. В крупных российских городах сформировалась типовая организационная структура управления городом, характерной чертой которой является сочетание отраслевого и территориального принципов. Будучи избранным руководителем городской администрации, мэр, тем не менее, действует в узких границах бюджета, принятого городским советом, определяя тактику и стратегию в исполнении принятых представительным органом власти решений. Однако, располагая правом оперативного использования бюджетных средств, глава местного самоуправления подчас довольно свободно распоряжается ими, допуская их нецелевое использование. Поэтому функцию организации никак нельзя оторвать от функции контроля, значение которой особенно важно в режиме управления бюджетными ресурсами. 
 
 

1.2 Полномочия субъектов РФ в сфере местного самоуправления 

     В конституции Российской Федерации  четко выделяются вопросы, относящиеся к исключительной компетенции Российской Федерации, и вопросы, находящиеся в совместном ведении Федерации и субъектов Федерации.

     К ведению Российской федерации отнесены те полномочия, которые необходимы и вместе с тем достаточны для защиты суверенитета и верховенства Российской Федерации, обеспечения целостности и неприкосновенности ее территории. К совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов отнесено все то, что, по мнению разработчиков Конституции, не может решаться только Федерацией без участия ее субъектов. Федеральные государственные органы самостоятельно определяют свои полномочия по предметам совместного ведения,  тем самым они определяют сферу, отнесенную к ведению субъектов Федерации.⁵

     Согласно  Конституции к вопросам совместного  ведения относятся:

     - обеспечение соответствия конституций и законов республик, уставов, законов и иных нормативных правовых актов краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Конституции Российской Федерации и федеральным законам;

     - защита прав и свобод человека и гражданина; защита прав национальных меньшинств;

     - обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности; режим пограничных зон;

     - вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами;

     - разграничение государственной собственности;

     - природопользование; охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности; особо охраняемые природные территории; охрана памятников истории и культуры;

     - общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры, физической культуры и спорта;

     - координация вопросов здравоохранения; защита семьи, материнства, отцовства и детства; социальная защита, включая социальное обеспечение;

     - осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидация их последствий;

     - установление общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации;

     - административное, административно-процессуальное, трудовое, семейное, жилищное, земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды;

     - кадры судебных и правоохранительных органов; адвокатура, нотариат;

     - защита исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей;

     - установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления;

     - координация международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации, выполнение международных договоров Российской Федерации.

     Статьей 73 Конституции устанавливается, что  вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти.⁶

     Это означает, что в сферу ведения  субъекта Федерации входит все то, что не отнесено к ведению Федерации, а также к полномочиям Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Разнообразие деятельности субъектов Федерации настолько велико, что перечислить все вопросы, которыми они должны заниматься и за что они ответственны, практически невозможно. Приведение в Конституции списка вопросов, отнесенных к исключительному ведению субъектов Федерации, вынудило бы регионы ограничивать круг вопросов, которыми им нужно заниматься.

     По  мнению экспертов, такой подход позволяет с необходимой для практической деятельности всех государственных органов - федеральных и субъектов Федерации - точностью определять пределы полномочий субъектов Российской Федерации. Естественно, при этом не исключается возможность возникновения споров по вопросам определения предметов ведения Федерации и ее субъектов. Эти споры должны разрешаться при помощи согласительных процедур, наличие которых предусмотрено в ст. 85 Конституции. В соответствии с п. 3 ст. 125 Конституции споры о компетенции между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Федерации вправе решать Конституционный Суд Российской Федерации.

     В ст. 76 Конституции устанавливается, что по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Федерации. Важно подчеркнуть формулировку «принимаемые в соответствии с ними», поскольку только при соблюдении этого условия законы или иные акты регионов будут иметь юридическую силу и могут применяться судами и иными органами, организациями и гражданами.

     Вне пределов ведения Российской Федерации, совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации республики, края, области, города федерального значения, автономная область и автономные округа осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов. По предметам ведения Российской Федерации, предусмотренным ст. 71 Конституции, издаются только федеральные законы, поэтому собственное правовое регулирование субъектами Федерации исключается. По предметам совместного ведения уточнение пределов собственного регулирования субъектов Федерации практически возможно только при издании отраслевых и иных законов Российской Федерации и комплексных массивов правового регулирования.

     Любой акт субъекта Федерации, в том  числе и закон республики в составе Российской Федерации, противоречащий федеральному закону, изданному по предметам исключительного ведения Российской Федерации и ее совместного ведения с субъектами Федерации, не подлежит применению, так как, согласно Конституции, действует федеральный закон. Приоритет федерального законодательства относится также и ко всем иным нормативным правовым актам, изданным в Российской Федерации (Правительства, федеральных министерств и иных ведомств).