Способы местного самоуправления

Итак в соответствии со ст.25 ФЗ №131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» сход – это форма прямой демократии, посредством которой жители реализуют полномочия представительного органа местного самоуправления, в том числе и отнесенные к его исключительной компетенции.

Сходы граждан могут проводиться только в небольших поселениях с численностью жителей, обладающих избирательным правом,  не более 100 человек для решения вопросов местного значения. Сход граждан является правомочным при условии что в нем участвуют более половины жителей поселения, обладающих избирательным правом.²⁴ Как видно из определения сход граждан осуществляет полномочия представительного органа муниципального образования, в том числе отнесенные к исключительной компетенции представительного органа муниципального образования. Согласно ч.3 ст.25 сход может созываться главой муниципального образования либо по инициативе группы жителей поселения не менее 10 человек. В ст.25 также излагаются обязанности должностных лиц, такие как обеспечение проведения схода граждан возлагается на главу местной администрации, участие в сходе выборных лиц местного самоуправления обязательно, председательствует на соде граждан глава местной администрации или иное лицо избираемое на сходе граждан.

Решения схода граждан считаются принятыми если за них проголосовало более половины участников схода, таким образом мы видим, что фактически решение может быть принято четвертью жителей поселения. Данные решения являются обязательными для исполнения на всей территории поселения и подлежат официальному опубликованию. При этом  органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления обеспечивают исполнение данных решений. Также как и при проведении местного референдума решения не нуждаются в утверждении какими-либо должностными лицами и органами местного самоуправления.²⁵

Также сходы граждан могут проводиться  на межселенных территориях по вопросам организации местного самоуправления.

У данной формы прямой демократии существует ряд проблематичных вопросов. Так например не совсем понятно различие поселений с численностью населения 100 человек и 101 человек, необходимо отметить что численность населения не постоянна и может колебаться. Таким образом получается что в поселениях с пограничной численностью населения система органов местного самоуправления должна будет постоянно изменяться: в один месяц когда численность населения 101 человек необходимо создать представительный орган, в другой месяц, когда численность может измениться до 99 человек необходимо расформировать его и так может продолжаться бесконечно. На наш взгляд необходимо изменить критерии проведения сходов граждан, например взять за основу количество дворов, домов или другие наиболее неизменные в количественном составе объекты.

Другая форма прямого волеизъявления граждан закреплена в ст.29 ФЗ №131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской федерации» и представляет собой собрания граждан. Согласно данной статье собрания граждан могут проводиться с целью обсуждения вопросов местного значения, информирования населения о деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления а также осуществления территориального местного самоуправления на части территории муниципального образования.²⁶ Конкретный перечень вопросов должен содержаться в уставе муниципального образования либо муниципальном акте представительного органа. Так например в одном из муниципальных образований Пермского края, конкретный перечень полномочий собрания граждан указан в положении о порядке проведения и назначения собраний граждан. Согласно данному муниципальному акту в полномочия собраний входят: установление структуры органов территориального общественного самоуправления; принятие Устава территориального общественного самоуправления, внесение в него изменений и дополнений; избрание органов территориального общественного самоуправления; определение основных направлений деятельности территориального общественного самоуправления; утверждение сметы доходов и расходов территориального общественного самоуправления и отчета о ее исполнении; рассмотрение и утверждение отчетов о деятельности органов территориального общественного самоуправления; обсуждение вопросов изменения границ соответствующих территорий; обсуждение вопросов о преобразовании муниципального образования; обсуждение планов и программ развития муниципального образования; обсуждение вопросов соблюдения правопорядка; обсуждение вопросов благоустройства и озеленения территории муниципального образования; обсуждение других вопросов местного значения, в соответствии с федеральными законами, нормативными правовыми актами Пермского края.²⁷

Собрания граждан могут проводиться  по инициативе населения муниципального образования, а также представительного  органа или главы местной администрации. Наиболее подробно процедура назначения собрания граждан раскрыт, на наш взгляд, в положении г. Нижний Новгород. На примере данного положения процедура назначения собрания по инициативе населения выглядит следующим образом: с инициативой проведения собрания вправе выступить группа граждан численностью не менее 50 человек. С этой целью граждане направляют в представительный орган письменное обращение, содержащее обоснование необходимости проведения собрания граждан, предлагаемый на обсуждение вопрос, а также указывают свое имя, фамилию, отчество, дату рождения, адрес места жительства, серию и номер паспорта или заменяющего его документа. Представительный орган обязан назначить собрание граждан в течение тридцати дней со дня поступления обращения.²⁸ Собрание граждан проводимое по инициативе представительного органа или главы местной администрации назначается соответственно представительным органом или главой местной администрации. Хотелось бы отметить что ФЗ №131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской федерации» упоминает что порядок назначения собрания граждан должен быть установлен уставом муниципального образования или иным муниципальным актом. Так например в уставе муниципального образования «Пермский муниципальный район» регламентация порядка назначения собрания граждан по инициативе представительного органа и главы местной администрации отсутствует, дается лишь отсылка к нормативному акту Земского собрания, а соответствующего акта нет, что на наш взгляд создает некоторые проблемы для организации и проведения собраний граждан. Эти проблемы связаны в первую очередь со сроками назначения, проведения и организации собраний граждан. Хотелось бы также отметить, что нормы регулирующие данный институт носят ссылочный характер и лишь указывают на правовой акт, который должен регулировать данную форму прямого волеизъявления народа. В таком случае населению довольно трудно сориентироваться в законодательстве, что также препятствует свободному использованию данной формы прямой демократии в реализации своих прав.

Собрание граждан по вопросам организации  и осуществления территориального общественного самоуправления считается  правомочным, если в нем принимают  участие не менее половины жителей  соответствующей территории, достигших  шестнадцатилетнего возраста.²⁹

Собрание граждан может принимать  обращения к органам местного самоуправления и должностным лицам  местного самоуправления, а также  избирать лиц, уполномоченных представлять собрание граждан во взаимоотношениях с органами и должностными лицами местного самоуправления. Обращения, принятые собранием граждан, подлежат обязательному рассмотрению органами и должностными лицами местного самоуправления, к компетенции которых отнесено решение содержащихся в обращении вопросов, с направлением письменного ответа. Итоги проведения собрания как и при сходах граждан должны подлежать официальному опубликованию.³⁰

Также ФЗ №131 «Об общих принципах  организации местного самоуправления в РФ» в ст.30 устанавливает  такую форму прямого волеизъявления народа как конференция граждан. Хотелось бы отметить что только устанавливает, так как в законе не прописано ни в каких случаях проводится конференция граждан, ни что представляет собой конференция граждан, также отсутствует регламентация порядка проведения, организации.

В законе лишь сказано что регламентация должна содержаться в муниципальных правовых актах. Также как и с предыдущей формой такая регламентация есть не во всех муниципальных образованиях. На примере г. Бийск Алтайского края, рассмотрим порядок назначения и проведения конференции граждан, в данном муниципальном образовании, как мне кажется, наиболее четко регулируется данный институт. Согласно положению «О порядке проведения и организации конференции граждан в г. Бийск» конференция граждан - форма реализации прав населения муниципального образования на участие в осуществлении местного самоуправления посредством проведения конференции для обсуждения вопросов местного значения, информирования населения о деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления.³¹ Необходимо отметить в ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» установлено что конференция граждан осуществляет полномочия собраний граждан, а в полномочия собраний также входит осуществление общественного территориального самоуправления. Таким образом в г. Бийск, изначально в определении указаны не все полномочия конференций граждан.

Порядок назначения конференции граждан, также как и в случае с собраниями граждан начинается с выдвижения инициативы проведения. Правом выдвижения инициативы обладают группы жителей муниципального образования в количестве не менее 5% от числа граждан, проживающих на соответствующей территории и обладающих избирательным правом, также глава администрации и представительный орган.

Порядок инициирования проведения конференции граждан группой жителей оформляется в виде заявления с приложенными к нему подписными листами. О форме заявления в положении ничего не говорится, следует полагать что заявление составляется в свободной форме. Однако в положении четко прописано, что должно содержаться в подписном листе. Так согласно данному нормативному акту в подписной лист вносятся вопросы, выносимые на конференцию граждан, предлагаемая дата проведения конференции, территория или часть территории муниципального образования, где планируется провести конференцию, фамилию, имя, отчество, паспортные данные граждан, поддерживающих инициативу о созыве конференции граждан, адрес места жительства, собственноручная подпись и дата ее внесения. Также подписные листы должны быть заверены, лицом осуществлявшим сбор подписей.

В конференции граждан имеют  право участвовать граждане Российской федерации, достигшие восемнадцатилетнего  возраста и обладающие избирательным  правом, постоянно или преимущественно  проживающие на территории муниципального образования. Следует отметить что в конференции участвуют только делегаты граждан. Делегат конференции - лицо, избранное представителем граждан для участия в конференции граждан и обладающее правом решающего голоса. Делегаты избираются на общем собрании жителей, простым большинством голосов из расчета один делегат от ста жителей. Таким образом мы видим, что проведению конференции предшествует проведение собрания граждан, что говорит о взаимосвязи этих институтов, а также о сложности проведения конференции, так как для начала необходимо провести правомочное собрание. Пороги правомочности собраний, с учетом малой активности населения, очень высоки. Что создает проблемы в практике реализации данных институтов. Конференция граждан по вопросам организации и осуществления общественного муниципального управления  правомочна если в ней принимает участие не менее двух третей избранных на собраниях граждан делегатов, представляющих не менее половины жителей соответствующей территории, достигших шестнадцатилетнего возраста.

Для организации проведения конференции  граждан глава местной администрации  создает комиссию, ответственную  за подготовку и проведение конференции. Комиссия - коллегиальный орган, сформированный на паритетных началах из должностных  лиц органов местного самоуправления и представителей общественности, осуществляющий организационные действия по подготовке и проведению конференции граждан.³² В комиссию могут входить как депутаты представительного органа муниципального образования, так и представители от инициативной группы. Данная комиссия разрабатывает план подготовки и проведения конференции, который утверждается главой местной администрации. Не позднее чем за 5 дней комиссия обязана уведомить делегатов о месте, дате и времени проведении конференции, а также выносимых на обсуждение вопросах.

Перед началом конференции происходит регистрация, в протокол вносятся фамилия, имя, отчество и место жительства делегата. На конференции, проводимой по инициативе населения или представительного  органа председательствует председатель данного органа, если конференция проводится по инициативе главы муниципального образования, то председательствует он либо его представители. Председательствующий утверждает повестку  и регламент проведения, координирует порядок проведения конференции. Итоги конференции подлежат обязательному опубликованию.

Обращения, принятые конференцией граждан, подлежат обязательному рассмотрению органами местного самоуправления и  должностными лицами местного самоуправления, к компетенции которых отнесено решение содержащихся в обращениях вопросов, с направлением письменного ответа.³³

2.2 Правотворческая инициатива граждан и обращения граждан в органы местного самоуправления

Другими не менее важными формами прямого волеизъявления граждан являются правотворческая инициатива и обращения в органы местного самоуправления. Данные формы регламентируются ст.26 и ст.32 ФЗ №131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской федерации».

Правотворческая инициатива граждан - это предоставление определенному числу граждан права непосредственно вносить проект правового акта на рассмотрение органов местного самоуправления.³⁴

Смысл правотворческой инициативы заключается в том, что инициативная группа граждан, обладающих избирательным  правом, может выступить с правотворческой инициативой, в порядке определенном нормативными актами представительного органа муниципального образования. Необходимо отметить что при отсутствии данных актов, правотворческая инициатива может быть выдвинута на основании ФЗ №131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской федерации». Минимальная численность инициативной группы граждан составляет 3 процента от числа жителей муниципального района, обладающих избирательным правом. Правотворческая инициатива может быть реализована путем внесения в органы местного самоуправления или должностным лицам местного самоуправления: 1. проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения; 2. проектов муниципальных правовых актов о внесении изменений или о признании утратившими силу ранее принятых муниципальных правовых актов.³⁵

Формирование инициативной группы происходит на собрании граждан, обладающих избирательным правом, в Пермском районе Пермского края минимальная  численность граждан составляет 250 человек. После чего инициативная группа выбирает представителя, который будет участвовать в рассмотрении проекта нормативного акта, данное решение должно быть обязательно занесено в протокол собрания.