Статус европейского совета

Полномочия  Совета Европейского Союза

Римский договор 1957 г., учредивший ЕЭС, уполномочил именно Совет принимать  почти все нормативные акты по вопросам, отнесенным к ведению Сообщества.

(1) Законодательные полномочия  составляют «ядро» компетенции  Совета; одноименная функция выступает  главным направлением его деятельности. Долгое время Совет был единственным  законодательным органом Сообществ.  Ныне он разделил эту роль  с Европейским парламентом (далее Парламент). Тем не менее, и в прошлом, и сейчас, за единичными исключениями, ни один нормативный акт, а также -- по ряду вопросов -- индивидуальные акты не могут быть приняты без согласия Совета министров.

Законодательные процедуры:

1. Процедура консультаций

Особенности этой процедуры  являются:

- быстрота

-исключительно консультативный  характер полномочий Европейского  парламента.

Первой стадией процедуры  консультации является правотворческая  инициатива Комиссии, которая представляет проект решения в Совет. За этим следует запрос Советом мнения Европейского парламента относительно проекта решения. Далее Европейский парламент высказывает свое мнение по проекту в виде заключения, оформляемого резолюцией.

После чего Совет принимает  решение единогласно (или квалифицированным большинством голосов) или отклоняет его.

Юридически Совет не обязан учитывать заключение Европейского парламента, но обязан дождаться его  поступления, так как его несоблюдение влечет аннулирование утвержденного  акта.

2. Процедура совместного принятия решений Договор о ЕС, ст. 251, или обычная законодательная процедура

Отличительной чертой этой процедуры является влиятельная  роль в ней Европейского парламента, выступающего вместе с Советом в  качестве «созаконодателя» в процессе принятия решений.

Процедура инициируется Комиссией, которая вносит проект решения  в Совет и Европейский парламент. Последний рассматривает проект (так называемое «первое чтение»), и, в зависимости от результатов  рассмотрения, процедура развивается  следующим образом:

- если Европейский  парламент одобряет проект решения  или вовсе не рассматривает  его, то решение квалифицированным  большинством утверждается Советом.

- если Европейский  парламент вносит в проект  поправки (либо другим образом  выражает свое несогласие с проектом решения), то Совет может согласиться с этими поправками и утвердить решение квалифицированным большинством или, также действуя на основе принципа квалифицированного большинства, выработать «общую позицию» по проекту решения.

Данная «общая позиция» направляется Европейскому парламенту на рассмотрение (так называемое «второе чтение»).

Рассмотрев «общую позицию», Парламент может:

- ее одобрить (или не  рассматривать ее) и утвердить  решение,

- абсолютным большинством  голосов отклонить общую позицию и проект решения в целом (абсолютное вето)

- абсолютным большинством  голосов может внести поправки  к «общей позиции» по проекту  и направить их на рассмотрение  в Совет и Комиссию.

По получении всех материалов из Комиссии, Совет либо квалифицированным большинством одобряет поправки Европейского парламента к «общей позиции» с учетом мнения Комиссии (а если мнение Комиссии было отрицательным, то Совет действует единогласно) и утверждает решение, либо не одобряет поправки к «общей позиции», и тогда Председатель Совета и Председатель Европейского парламента созывают Согласительный комитет.

Согласительный комитет  создается из числа членов Совета (или их представителей) и такого же числа представителей Парламента при участии в заседаниях комитета представителей Комиссии. Целью Согласительного комитета является доработка проекта решения, приведение его текста в такое состояние, которое могло бы удовлетворять интересы каждой из сторон.

Если в течение установленного срока Согласительный комитет не одобрит доработанный проект решения (или даже не сможет доработать текст), то он считается отклоненным.

Если Согласительный комитет квалифицированным большинством представителей Совета и простым  большинством представителей Парламента одобряет доработанный проект, то он направляется на одновременное голосование в Совет и парламент (так называемое «третье чтение»).

Для утверждения решения  необходимо абсолютное большинство  голосов депутатов Парламента и  квалифицированное большинство  членов Совета. Если доработанный проект решения не набирает необходимого числа голосов хотя бы в одном из институтов, то считается отклоненным.

Для прохождения каждой стадии процедуры Договором о  ЕС предоставляется 3 месяца, за исключением  созыва Согласительного комитета и  периода его работы (на эти действия дается по 6 недель).

Процедура совместного  принятия решения является результатом  компромисса между демократизацией  законодательного процесса в Европейском  Союзе (т.е. усиления позиций Европейского парламента) и сохранением традиционной роли Совета как основного законодательного органа. Лиссабонский договор 2007 г. значительно расширил сферу применения процедуры совместного принятия решений, признав ее по сути важнейшей законодательной процедурой Европейского Союза. Отсюда вытекает новое, введенное Лиссабонским договором, название рассмотренной процедуры: «обычная законодательная процедура».

3. Бюджетная процедура

Специфика бюджетной  процедуры предопределена разделением  бюджетных расходов на обязательные расходы и необязательные расходы.

Предварительный проект бюджета составляется Комиссией и направляется в Совет, где проходит утверждение квалифицированным большинством голосов и в качестве окончательного проекта бюджета направляется в Европейский парламент на одобрение не позднее 5 октября года, предшествующего году исполнения бюджета.

Если Парламент в течение 45 дней после получения проекта одобрит  или не рассмотрит проект бюджета, то бюджет считается принятым. Поправки могут также быть внесены Парламентом  простым большинством голосов в  статьи необязательных расходов бюджета и/или абсолютным большинством голосов могут быть предложены модификации статей обязательных расходов.

В течение 15 дней после этого Совет  может согласиться с поправками и модификациями Европейского парламента или даже (в определенных случаях) не рассматривать их и утвердить бюджет. Однако возможен и другой вариант, Совет квалифицированным большинством может модифицировать поправки Европейского парламента и/или, в зависимости от того, ведут модификации Евр. парламента к увеличению расходов института или нет, не принимать такие модификации (что равносильно отклонению) или квалифицированным большинством отвергнуть их, а также изменить.

При последнем варианте развития событий  проект бюджета возвращается обратно  в Европарламент. Последний в течение 15 дней может изменить или отклонить модификации Совета большинством в 3/5 голосов или не рассматривать проект бюджета и утвердить его.

Европарламент может также отклонить  бюджет в целом большинством в 2/3 голосов, «руководствуясь важными  аргументами» Договор о ЕС, ст. 272. Как видно, процедура принятия бюджета в Европейском Союзе отличается от других законодательных процедур, что характерно и для принятия бюджетов в государствах - членах.

Другое дело - бюджетные процедуры  демократических государств предоставляют органам, непосредственно избираемым гражданами, широкие возможности влиять на структуру расходов в процессе обсуждения. Бюджетная процедура в Европейском Союзе не предоставляет Европейскому парламенту таких правомочий в полном объеме. Вне возможности вносить поправки остаются обязательные расходы бюджета - обычно это компенсационные выплаты аграрному сектору, субсидии государствам-членам, внешний долг.

(2) «Разделенными» с Европарламентом  в настоящее время являются  и финансовые полномочия -- полномочия по утверждению бюджета Европейских Сообществ:

- утверждение «обязательных расходов»  бюджета ЕС, который может отклонить  любую предложенную Европарламентом  «модификацию». Что же касается  «необязательных расходов», то  положение дел в данной области является обратным: Европарламент вносит в представленный Комиссией проект бюджета «поправки», а Совет предлагает «модификации». Однако решающее слово здесь имеет Европарламент, который вправе отвергнуть или изменить любую «модификацию» Совета.

(3) К полномочиям Совета Договор о ЕС относит также заключение международных договоров (в зависимости от предмета -- единолично или совместно с Европарламентом). Хотя речь идет о «заключении», точнее было бы говорить об утверждении или ратификации, ибо переговорный процесс от имени Сообщества осуществляет Комиссия. Совет уполномочивает Комиссию на эти действия и утверждает (с согласия Парламента или, когда не требуется, без такового) текст соглашения, выработанный ею совместно с другими государствами и/или международными организациями. Это является окончательным согласием ЕС на обязательность международного договора для него и его государств - членов.

В ряде случаях Совет назначает  членов некоторых институтов и иных органов Союза: Счетной палаты, Экономического и социального комитета и др. Например, решение вопроса о составе Счетной палаты, члены которой «назначаются на шестилетний срок Советом, принимающим решение единогласно и после консультаций с Европейским парламентом» Марченко М.Н., Дерябина Е.М. Право Европейского Союза. Вопросы истории и теории. - «Проспект», 2010 г.; в определении состава членов Комитета регионов, которые назначаются Советом на четыре года единогласным решением по представлению государств-членов; в назначении членов Экономического и социального комитета, которое осуществляется Советом путем единогласного принятия соответствующего решения.

Наконец, среди играющих существенную роль в функционировании Союза прав Совета необходимо указать его право  на обращение в Суд (Европейский  суд) с исками к другими институтам ЕС. Это право не распространяется на иски к государствам - членам. Такая возможность зарезервирована только за Комиссией. Гораздо чаще, однако, Совет выступает в Суде не истцом, а ответчиком за принятые (или непринятые) им решения по жалобам других институтов, государств - членов, а также юридических лиц и граждан. Одним из главных стимулов, способствовавших увеличению исков к Совету, ныне является принятие им нормативных и иных актов квалифицированным большинством, что не только изменило политическую ситуацию, но и побуждает переголосованные государства к судебному обжалованию.

Процедура принятия решений

В большинстве случаев в Совете ЕС решения принимаются путем  квалифицированного большинства, за исключением  тех случаев, когда договор ЕС требуют использование других процедур принятия решений (например, единогласно). На практике это означает, что голосование квалифицированным большинством распространено на многие области политики (например, вопросы иммиграции и культуры).

Как уже отмечалось раннее в работе, в 2014 году в Совете ЕС будет введен новый метод голосования - голосование двойным большинством голосов. Чтобы Совет ЕС мог принять законопроект, необходимо согласие не только большинства стран-участниц ЕС (55%), но и населения ЕС (65%). Это будет отражать легитимность ЕС как союза не только стран, но и народов. Это поможет сделать процесс принятия законов более прозрачными и более эффективными.

Совет ЕС принимает решения двумя  способами: единогласно - путём большинства  голосов или путём квалифицированного большинства голосов. Порядок проведения голосования по конкретному вопросу определяют договора ЕС. Вопросы особой важности, имеющие отношения к дальнейшему развитию ЕС, например, общая внешняя политика и политика безопасности, сотрудничество полиций стран ЕС, предоставление убежища и иммиграционная политика, а также налоговая политика требуют единогласного принятия решений или, другими словами, у каждого государства есть право вето.

Во время голосования, предусматривающее  использование принципа единогласия или простого большинства, у каждого государства имеется один голос. В свою очередь, если применяется принцип квалифицированного большинства, у стран-участниц имеется неодинаковое число голосов.

В работе Совета возникают случаи, при которых достаточно трудно принять единогласное решение из-за различных интересов стран-участниц ЕС. Прогрессу в развитии обшей политики Европы препятствовало использование права вето какой-либо страной-участницей. Поэтому всё чаще применяется голосование, в котором используется принцип квалифицированного большинства.

В состав ЕС входят представители 27 стран-участниц Союза. Наложение вето каждым из государств в рассмотрении любого вопроса может  привести к остановке работы ЕС. На основании Ниццского договора были определены сферы, в которых государства имеют возможность применения право вето. В большинстве случаев квалифицированным большинством Совет принимает решения по рассматриваемым вопросам. Более того, Ниццский договор также предусматривает, что любое государство может потребовать провести проверку выполнения условий договора, т.е. поддерживают ли, по меньшей мере, 62% жителей ЕС принятое в Совете решение путем квалифицированного большинства.

С целью содействия сотрудничеству и прогрессу ЕС, Амстердамский  договор предусматривает возможность странам-участницам начать усиленное сотрудничество в какой-либо сфере. Сотрудничество должно опираться на общие интересы ЕС и позволять остальным странам-участницам ЕС присоединиться к нему в любое время. Ниццский договор предусматривает, что государства не могут наложить вето на отмену такого сотрудничества. Для начала такого сотрудничества необходима поддержка не менее восьми стран-участниц. Подобное сотрудничество может состояться, например, в сфере общей внешней политики и политики безопасности, за исключением вопросов затрагивающие оборону.

Какова ценность каждого голоса?

При принятии решения Советом ЕС путем квалифицированного большинства, каждая страна-участница имеет право  использовать определенное количество голосов.