Административно правоотношения

     Такое же  значение имел факт создания  Юстиц-коллегии. Она заменила сразу  несколько судных приказов, отобрала судебные  функции  у  многих приказов  несудебного профиля. Произошла резкая унификация, централизация юстиции - ведь для дореформенного периода было характерно  смешение  управленческих  и  судебных  функций. Теперь,  с образованием Юстиц-коллегии, произошла резкая  перемена, но  ее  значение  не  следует переоценивать, так как по мере уточнения компетенции новой коллегии, из ее ведения "выпали" многие социальные группы  населения: горожане, промышленники и работные  -  отошли  в ведение Коммерц-, Берг-Мануфактур-коллегий, Главного магистрата, военными занимались Военная и Адмиралтейская  коллегии, монастырскими -  Синод и так далее. Все это были издержки сословного строя, существовавшего в России в рамках феодализма.

     Особое  место в системе управления заняли коллегии, ведавшие  торговлей  и промышленностью,  - Коммерц-коллегия, Берг-Мануфактур-коллегия. В 1720 году среди центральных учреждений появился Главный магистрат, основной  обязанностью  которого было управление городами, включая как судебную, так и административную власть.

     Состав  петровских  коллегий  при жизни  Петра претерпевал существенные  изменения. В 1721 году была образована  Духовная коллегия - Синод, который   был  выведен из подчинения  Сената. В 1722 году из состава

Берг-Мануфактур-коллегии была выведена Мануфактур-коллегия, образована для управления Украиной Малороссийская коллегия в Глухове, для лучшего управления поместными делами Вотчиную контору  Юстиц-коллегии сделали отдельной коллегией - Вотчиной. Ревизион- и Штатс-контор-коллегии были лишены статуса центральных учреждений и стали  конторами Сената. Всего в 1721 году было 11, а в 1723 году - 10 коллегий².

     Коллегии  стали основой центральной системы  управления,  хотя  от старого  приказного управления сохранилось  много более мелких учреждений: Дворцовая, Ямская, Печатная, Медицинская, Полицеймейстерская канцелярии, Преображенский приказ и некоторые другие.

     Постоянно  сталкиваясь со знаменитой "московской  волокитой", характерной для деятельности  приказов,  Петр пришел к выводу, что максимальная эффективность работы  государственного  аппарата  может  быть достигнута только с помощью детальной регламентации деятельности каждого должностного лица и учреждений. Этот вывод  царя  вполне  отвечал камеральной системе,  деятельность которой была бы невозможна без детально разработанного документа - регламента, фиксировавшего все необходимое  для  существования  бюрократического  учреждения:  его функции, обязанности  чиновников,  режим  работы,  делопроизводство, оплату труда  и так далее. Но Петр "перескакал" западноевропейских теоретиков камерализма. Ему принадлежит идея создания целой иерархии регламентов. При участии царя был создан документ, своеобразный регламент регламентов - Генеральный регламент (1719-1724 гг.).Он содержал  самые общие принципы  деятельности бюрократического аппарата, всех государственных учреждений. Каждое из них, кроме того, имело собственный регламент, в котором уточнялись особенности работы именно этого учреждения. Обязанности каждого чиновника были,  в свою очередь,  записаны в  "должность" -  инструкцию,  включенную  в коллежский регламент. Характерным для всеобъемлющего регламентационного мышления Петра  стал  регламент Адмиралтейской коллегии  1722  года,  который Петр разрабатывал сам и считал образцом регламента центрального учреждения. В  этот  регламент входило 56  должностей,  начиная с пространной должности президента и кончая краткой и даже анекдотичной должностью профоса:  "Должен смотреть, чтоб  в  Адмиралтействе никто кроме определенных мест не испражнялся. А ежели мимо указанных мест будет испражняться, того бить кошками и   велеть  вычистить".

     Регламенты, как  замысливал их Петр,  отнюдь не были просто инструкциями. Тут важно заметить, что для  Петра - реформатора государства

- было  характерно  стремление  перенести  военные   принципы на сферу гражданской  жизни,  государственного управления. Это проявлялось как в прямом  распространении  военного  законодательства  на гражданское управление, так  и в придании законам,  определяющим работу  учреждений,

значения и силы воинских уставов.

     Примечателен  поясняющий это наблюдение указ  Петра  от10  апреля 1716 года,  присланный в Сенат: "Господа  Сенат! Посылаю вам книгу Воинский  устав (которой зачат в Петербурге  и  ныне  совершен),  которой велите напечатать число немалое, а именно чтоб не меньше тысячи книг, из которых ста три или более на словенском и немецком языке (для иноземцев в нашей службе). И понеже оной хотя основанием воинских людей, однако ж  касается и до всех правителей земских (как из оного сами  усмотрите), того  для,  когда напечатают,  то разошлите по препорции во все корпусы войск наших, также и по губерниям и канцеляриям, дабы неведением никто не отговаривался.  А оригинал оставьте у себя в Сенате. Петр".

     Комментарий тут  не  нужен  -  гражданские  служители  ("земские правители") получили  в качестве нового свода законов воинский устав, который тотчас вступил в действие.

    Конечно, не  все положения военных уставов  были приложимы к гражданской  сфере. Тогда прибегали к выборке из военных  законов. В журнале Сената от  28  января 1723 года записано:  "При том предлагал канцлер граф Головкин,  что справится в Сенате надлежит ли с приличным указом выписать к гражданским делам что принадлежит из военного артикула".

     Генеральный  регламент и многочисленные дополнения  к нему установили четкий режим  работы коллегий  как  бюрократических   учреждений. Он заключался в   соблюдении  единства  времени   и места бюрократического действия: в определенное время недели, дня и только в здании коллегии.      Реально это  означало,  что  в назначенный для присутствия день и час члены коллегии собирались в аудиенцкамеру для заседания. Председательствующий президент - открывал заседание, секретарь оглашал список рассматриваемых дел, которые одно за другим зачитывались. Далее  наступало самое  важное  таинство коллегиальной формы управления. По заслушанному делу вырабатывался проект  решения,  каждый  из  присутствующих, начиная с самого младшего по должности, высказывал свое мнение, и большинство решало судьбу дела.

В коллегиях было три  вида служащих:  члены коллегий, канцелярские служители и так называемые "нижние служители" - курьеры, сторожа, вахмистры  и солдаты.

     Центральной  фигурой коллегиального совета  был президент, который осуществлял управление коллегий от имени царя и поэтому имел право на особое почтение со стороны членов  коллегии. Основную массу  членов  коллегий  составляли советники и асессоры. Между ними распределялись дела внутри коллегий.

     Вместе  с членами присутствия в аудиенц-камере сидел еще один чиновник, который был полностью независим от коллегии и имел огромные

права. Это был коллежский прокурор -  должность  необычайно  важная  в системе петровской  бюрократии. Особенно  полно  обязанности  прокурора были выражены в "Должности прокурора"  Главного  магистрата:  "Оной имеет сидеть  в  Главном  магистрате и смотреть накрепко, дабы оной магистрат свою должность хранил и в звании своем во всех  делах истинно и ревностно  без  потеряния  времени  все дела порядочно отправлял по регламенту и указом,  разве какая законная причина ко исполнению  им помешает, что все записывать в журнал свой"³.

     Общим наблюдением  обязанности прокурора не ограничивались. Особое

внимание уделялось  наблюдению за исполнением постановлений. Также в компетенции прокурора  входило  наблюдение за судопроизводством. Из второй группы - "канцелярских служителей" -  важнейшее  место занимал секретарь. Его  должность была близка должности приказного дьяка и состояла в руководстве делопроизводством:  приеме и  оформлении входящей корреспонденции,  подготовке  дел к докладу,  изготовлении и отправке решений - исходящих документов.

     В соответствии  со шведскими штатами в составе  служащих коллегий появились  три новые должности: нотариус, актуариус и регистратор. Нотариус составлял протоколы заседаний коллегий (поэтому он часто назывался протоколистом),  затем сшивал все протоколы в книгу,  вел также учет "вершенным"  и "невершенным" делам. Актуариус сидел исключительно на входящей корреспонденции, осуществляя ее первоначальную обработку. Дальнейшей систематизацией корреспонденции,  как и всем учетом поступивших и отправленных бумаг, ведал регистратор.      Секретари, нотариусы,  актуарисы, регистраторы, а также переводчики и фискалы были как бы аристократией канцелярии, резко выделенной из общей  массы служащих своей ролью в бюрократическом действе, жалованьем, положением. Писцы - непосредственные делопроизводители, занятые, как и во все прежние времена,  переписыванием бумаг,  составляли плебс канцелярии.В приказах было три вида писцов: старые, средней руки и молодые подьячие.  Все они попали в коллегии, хотя и стали соответственно называться канцеляристами, подканцеляристами и копиистами. Неизменность их  работы в новых условиях фиксирует и Генеральный регламент: "... канцеляристом надлежит все то, что по реестру из отправляемых дел от секретаря повелено будет, изготовлять...  також и те дела, о которых они генеральные формуляры (образцовые письма)  имеют, а

именно: дипломы, патенты и прочее".

2.2. Реформа  высшего управления. Создание органов  надзора: фискалитет и прокуратура

Реформа центрального управления проводилась параллельно с реформой  высшего  управления. Суть  преобразований  состояла  в  изменении структуры,  компетенций и состава высшего правительственного учреждения - Сената - в целях приспособления его к системе новых центральных учреждений - коллегий.

     Наиболее  полно  новое положение Сената  в системе власти отразила "Должность  Сената" - специальная  инструкция, определявшая  власть, устройство,  делопроизводство Сената в новых условиях. С 1718 по 1722 год Петр шесть раз перерабатывал проект "Должности" так как этот документ имел большое значение для него.

     "Должность  сразу же определила высокое  место Сената как хранителя государственных интересов: "Едино же сказать - всегда Сенату подобает иметь о монашеской и государственной пользе неусыпное попечение, доброе бы простирать и все,  что вредно может быть,  всемерно  отвращать."

     В соответствии  с этим повышалась ответственность  самих  сенаторов, обязанных  как  зеницу ока хранить свое достоинство.  10-я глава "Должности" предупреждала:  "Никому в Сенате позволяется  разговоры иметь о посторонних делах, которые не касаются к службе нашей, меньшие же кому дерзновение иметь бездельными разговорами или шутками являтися. Но надобно ведать,  что есть оное место сочинено,  где поступать подобает со всякою надлежащею  учтивостию,  понеже  Сенат  собирается

вместо присутствия  нашей персоны во отлучении".

     Сенат занимал ключевое положение  в  петровской  государственной системе. Он  сосредотачивал  судебные, административные и законосовещательные функции,  ведал губерниями,  а также - коллегиями  и  другими центральными  учреждениями. Поначалу  в 1718 году,  Петр распорядился, чтобы в состав Сената вошли все президенты коллегий. Идея была  заманчива - коллегиальный принцип пронизывал все управление:  коллегии управлялись коллегией,  состоящей из президентов коллегий. Однако вскоре от  этой идеи пришлось отказаться:  сосредоточение в одних руках обязанностей президента и сенатора эффекта не дало, кроме того президенты были перегружены работой в своих коллегиях.

     Работал  Сенат согласно коллегиальным   принципам. Единство  места, времени  и состава присутствия, как  условия, необходимого для деятельности Сената - бюрократического учреждения,  сохранялось и фиксировалось "Должностью": "Без согласия всего Сената ничто делать подобает, паче же ниже,  что вершить возможно;  Ежели ж бы иногда кто за болезнию или  некоторой  крайней нужды не в присутствии был,  того для делам оставленным быть не надобно; Однако о важных делах и отсутствующим подобает прежде вершения всякому осведомлену быть; сии отлучки разумеется кроме дальних и его мнение на письме получить; И надобно, чтоб  всякие  дела не в обособливых домах или в беседах,  но в Сенате вершить и в протокол введенным быть надлежит; И не надлежит же сенатским членам никого посторонних с собою в Сенат брать, которому быть там по званию своему быть не подобало"⁴.

В истории государственной реформы особое место занимает указ от 12 января  1722 года. Он свидетельствует об умении Петра оценивать изменяющуюся обстановку, вносить коррективы в планы преобразований. Поняв ошибочность  ситуации,  когда  президенты в качестве сенаторов должны сами себя  судить,  Петр  этим  указом  вывел президентов из Сената и признал неудачу своей затеи  создать  коллегию  коллегий. Кроме  того, указ углубил  реформу  Сената,  заложил  в его основу некоторые новые принципы, усилившие значение Сената в системе управления.  4-й  пункт указа гласит: "Надлежит быть при Сенате генерал-прокурору и обер-прокурору, также во всякой коллегии по прокурору,  которые должны  будут рапортовать генерала-пркурора. Также  надлежит  быть при Сенате рекетмейстеру, экзекутору и герольдмейстеру или иной какой чин,  кто б дворян ведал и всегда представлял  к делам, когда спросят".

     Этим указом  создавался важнейший орган самодержавного  государства XVIII века - прокуратура.  К ее организации Петр шел  давно, назначая в  Сенат для наблюдения за сенаторами гвардейских офицеров, затем В.Н. Зотова в должности генерал-ревизора, и в конце концов в 1722 году по образу французского государственного аппарата в России появился генерал-прокурор.

     На этой  основе был образован целый  институт, возглавляемый генерал-прокурором - институт публичного, явного  надзора. Помимо должности генерал-прокурора, которую занял один из ближайших сподвижников Петра

П.И.Ягужинский,  была образована специальная Прокурорская контора при

Сенате, введена должность помощника генерал-прокурора - обер-прокурора, а самое главное - вводилась должность прокурора во всех центральных  учреждениях. Коллежские  и  судебные прокуроры были независимы от своих учреждений,   подчинялись  непосредственно  генерал-прокурору, а последний согласно "Должности": "1.Должен смотреть над всеми прокурорами, дабы в своем звании истинно и ревностно поступали; 2.А ежели кто в чем преступит,  то оных судить в Сенате; 3.И должен  все прокурорские доношения предлагать  Сенату  и инстиговать чтоб по них исполнено было".

     Петр возлагал  большие надежды на эффективность  работы прокуратуры, так как  царя воодушевлял пример генерал-прокурора  П.И.Ягужинского, не запятнавшего  себя злоупотреблениями или взятками.

     Чтобы обезопасить  свою систему от  должностных преступлений, Петр считал  необходимым  продублировать  институт явного государственного надзора институтом тайного надзора. Речь идет о фискалах - чиновниках, название должности  которых стало печально знаменито в России. Впервые о фискалах было упомянуто в указе Петра от 2 марта 1711  года:  "Учинить фискалов во всех делах, а как быть им, пришлется известие".