Административно правоотношения

     "Известие" было  прислано  через три дня. "Выбрать обер-фискала, человека  умного и доброго (и с какого  чина ни есть)". В его  обязанности входило тайное наблюдение за деятельностью администрации.

     Важнейшим  принципом   деятельности  фискалитета-института,  широко распространенного  в   Западной  Европе,  были  тайна   и   безнаказанность. Фискал  не нес ответственности за  ложные доносы, ибо, как утверждал указ 1714 года, "невозможно о всем аккуратно ведать". Документы доносят  до  нас крайне негативное отношение современников к фискалам. С одной стороны, сам характер деятельности состоящих на государственной службе тайных надзирателей и доносчиков, защищенных законом от наказания за ложный донос, сделал их презираемыми, а их работу - грязной, нечистоплотной, связанной  с  наушничеством, нарушением  моральных норм. С другой стороны, для чиновников, причастных к обогащению за счет казны, деятельность фискалов  представляла реальную опасность. Петр всячески поддерживал фискалитет, пологая, что, когда речь идет об интересах государства, необходимо поступиться моралью.

     Сенатская  реформа  способствовала развитию  института фискальства уже на новом уровне. В 1723 году был назначен генерал-фискал, а  в 1725 году  опубликована разработанная Петром "Должность" генерал-фискала и его помощника  - обер-фискала. Уже ее преамбула говорит о тех задачах, которыми предстояло заниматься главным фискалам:

     "О должности   генерал-фискала  и  его помощника  государственного обер-фискала.  Оные имеют быть в резиденции  е.в., прочие ж провинциал-фискалы  и фискалы в коллегиях и  в провинциях и в городах,  каждой  во учреждении своем  месте под их дирекцию".

     Институты  прокуратуры и фискалитета были  прочно связаны: фискалы доносили  о  делах  прокурорам  и   генерал-фискалу, подчиненному  генерал-прокурору.  Прокуратура  и  фискалитета   были  звеньями  одной цепи  контроля, который создавался Петром  как в связи с реформой Сената, так и в связи с реформой судопроизводства.

 

 

 

 

 

3. Реформы местных органов управления. Административно-территориальная реформа

     Создание  нового полноценного государственного  аппарата, построенного на принципах  камерализма:  субординации, дифференциации, регламентирования - было бы невозможно,  если бы реформа не коснулась низшего звена  управления - местного аппарата. Естественно,  что областная реформа проводилась параллельно с реформой  центральных  и  высших  ведомств и основывалась на тех же принципах. Более того, при создании нового   областного   устройства   также   был   использован   шведский административный  опыт,  отраженный  в  специальном  проекте Г.Фика -

агента Петра I, побывавшего  в Швеции и хорошо изучившего шведскую административную систему⁵.

     Проект  Фика, воспроизводящий шведское  устройство местного управления, обсуждался  в Сенате и был  принят за основу с определенными  изменениями, учитывающими специфику  России.

     Такой подход  был определен Петром в резолюции  на  проект  Фика: "Земское управление  надлежит  первой один уезд от мужика до правителя уезда, а потом до ландсгевдинга,  шведское с русским сложа, и на мере свои мнения поставя, изготовить в доклад по порядку и чинам". Тогда же - 9 мая 1718 года - было уточнено,  как складывать шведскую и русскую организацию: "сколько ланцэвдингоф  и над сколькими уезды один,  и под

ними сколько каких  чинов, и как оныя связаны послушанием  и должностию,

то выписывать  и  приносить в Сенат,  где надлежит спускать с русским

обычаи, что может быть по-старому и что переменить". В постановлении  Петра идет речь об анализе и изменении шведской областной системы, трехчленной  по  своему  устройству:  приход  (кирхшпиль) -  дистрикт  (херад)  - земля (ланд),  - во главе которой стоял упомянутый Петром чиновник - ландхевдинг.  Петру и  его  сподвижникам было о чем думать: шведская система была принципиально иной, чем российская, точнее, чем та, которую они хотели создать. Низшим и важным звеном шведского управления был приход  (  кирхшпиль).  Его деятельность была основана на активном участи в управлении народа,  крестьян, выборные от которых входили в административные и судебные органы кирхшпиля.  Кроме того,  важную роль играл пастор - высшая нравственная власть в приходе. Ознакомившись с  системой  кирхшпиля,  Петр и сенаторы полностью отвергли ее: ни о каком участии народа и духовенства в управлении  в  системе  российского  самодержавия петровских времен не могло идти и речи. Рассуждая о неприемлемости для России системы низших выборных чинов,  Сенат постановил:  "Кирхшпиль-фохту  и с крестьян выборным при судах и у дел не быть для того, что всякие наряды и посылки бывают по указом из городов, а не от церквей; к тому же и в уезде  с крестьянства умных людей нет ". И это говорилось о народе с давней земской,  общинной традицией,  некогда спасшей страну и престол от гибели, впрочем, стоит ли этому удивляться - авторитарная власть и бюрократическое презрение к "глупому" народу всегда идут рука об руку⁶.

     Два других  элемента  шведской  системы были сохранены. Провинция (ланд) стала основной единицей областного управления. Существовавшие к этому  времени  11 губерний были поделены на 45,а затем на 50 провинций. Губернии не были отменены, хотя власть  губернатора  распространялась только на провинции губернского города. Примечательно,  что в будующем - при Екатерине II - петровские провинции стали губерниями.

     Провинции  делились на дистрикты, в которых  сидели земские комиссары; общее  руководство провинциями осуществляли  воеводы, подчинявшиеся  непосредственно  Сенату,  за  исключением военных и апелляционных дел,  по которым они подчинялись губернаторам. Инструкция провинциальному воеводе, принятая в 1719 году, делала его полновластным правителем в своей провинции. Под его руководством находились конторы камериров  (надзирателей  земских  соборов),  а  также  рентрея  (место, где сосредотачивались денежные средства).  Кроме  того, воевода  руководил канцеляриями  рекрутского сбора, розыскных, провиантских дел, таможней и

другими учреждениями.

     С проведением  второй областной реформы сеть  местных  учреждений стала   заметно гуще,  чем раньше,  а редкие уезды допетровской  России выглядели анахронизмом  по сравнению с мощной разветвленной  структурой

губерний, провинции, дистриктов.

     В основу  областного устройства, возникшего  к  концу  петровского царствования,  также  были  положены принципы  камерализма. Все местные

учреждения были тесно  связаны с соответствующими центральными органами - коллегиями. Сверху донизу было установлено единообразие, достигаемое единством внутреннего устройства, четкостью соподчинения, идентичностью  компетенции  органов  и  должностей  одного административного уровня на территории всей страны. С  этого  момента  был  задействован "бюрократический принцип единообразия", нередко игнорирующий специфику каждого района, - например: Кунгурская провинция по своему устройству ничем не отличалась от Старорусской или Саратовской. Государство, строившееся на регулярной основе,  должно было стремиться к  единообразию так  как  это облегчало реализацию указов центра и контроль за их исполнением.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Заключение

В результате Петровских реформ к концу первой четверти  
XVIII в. сложилась следующая система органов власти и управления.

Вся полнота законодательной, исполнительной, и судебной власти сосредоточилась в руках Петра, который после завершения Северной войны получил титул императора. В 1711г. был создан новый высший орган исполнительной и судебной власти - Сенат, обладавший и значительными законодательными функциями. Он принципиально отличался от своего предшественника - Боярской думы.

Члены совета назначались  императором. В порядке осуществления  исполнительной власти Сенат издавал  указы, имевшие силу закона. В 1722 г. во главе Сената был поставлен генерал-прокурор, на которого возлагался контроль за деятельностью всех правительственных учреждений. Генерал-прокурор должен был выполнять функции "ока государства". Этот контроль он осуществлял через прокуроров, назначаемых во все правительственные учреждения. В первой четверти XVIII в. к системе прокуроров добавилась система фискалов, возглавляемая обер-фискалом. В обязанности фискалов входило донесение обо всех злоупотреблениях учреждений и должностных лиц, нарушавших "казенный интерес".

Никак не соответствовали новым условиям и задачам приказная система, сложившаяся при Боярской думе. Возникшие в разное время приказы  сильно различались по своему характеру и функциям. Распоряжения и указы приказов зачастую противоречили друг другу, создавая невообразимую путаницу и надолго задерживая решение неотложных вопросов.

Взамен устаревшей системе  приказов в 1717 - 1718 гг. было создано 12 коллегий.

Создание системы коллегий завершило процесс централизации и бюрократизации государственного аппарата. Четкое распределение ведомственных функций, разграничение сфер государственного управления и компетенции, единые нормы деятельности, сосредоточение управления финансами в едином учреждении - все это существенно отличало новый аппарат от приказной системы.

К выработке регламентов были привлечены иностранные правоведы, был учтен опыт государственных учреждений Швеции и Дании.

Последующее развитие принципа чиновной, бюрократической выслуги  нашло отражение в петровской "Табели о рангах" (1722).

Принятие "Табели о  рангах" свидетельствовало о том, что бюрократическое начало в формировании государственного аппарата, несомненно, победило начало аристократическое. Профессиональные качества, личная преданность и выслуга становятся определяющими для продвижения по службе. Признаком бюрократии как системы управления являются вписанность каждого чиновника в четкую иерархическую структуру власти (по вертикали) и руководство им в своей деятельности строгими и точными предписаниями закона, регламента, инструкции. Положительными чертами нового бюрократического аппарата стали профессионализм, специализация, нормативность, отрицательными - его сложность, дороговизна, работа на себя, негибкость.

Подготовка кадров для  нового государственного аппарата стала  осуществляться в специальных школах и академиях в России и за рубежом. Степень квалификации определялась не только чином, но и образованием, специальной подготовкой.

В 1708 - 1709 гг. была начата перестройка органов власти и  управления на местах. Страна была разделена  на 8 губерний, различавшихся по территории и количеству населения. Во главе губернии стоял назначаемый царем губернатор, сосредоточивавший в своих руках исполнительную и судебную власть. При губернаторе существовала губернская канцелярия. Но положение осложнялось тем, что губернатор подчинялся не только императору и Сенату, но и всем коллегиям, распоряжения и указы которых зачастую противоречили друг другу.

Губернии в 1719 г. были разделены на провинции, число которых  равнялось 50. Во главе провинции  стоял воевода с канцелярией  при нем. Провинции, в свою очередь, делились на дистрикты (уезды) с воеводой и уездной канцелярией. Некоторое время в царствование Петра уездная администрация была заменена выборным земским комиссаром из местных дворян или отставных офицеров. Его функции ограничивались сбором подушной подати, наблюдением за выполнением казенных повинностей, задержанием беглых крестьян. Подчинялся земский комиссар провинциальной канцелярии. В 1713 г. местному дворянству было предоставлено выбирать по 8-12 ландратов (советников от дворян уезда) в помощь губернатору, а после введения подушной подати были созданы полковые дистрикты. Квартировавшие в них воинские части наблюдали за сбором податей и пресекали проявления недовольства и антифеодальные выступления.

В итоге административных преобразований в России было завершено оформление абсолютной монархии. Царь получил возможность неограниченно и бесконтрольно управлять страной при помощи полностью зависимых от него чиновников. Неограниченная власть монарха нашла законодательное выражение в 20-м артикуле Воинского устава и Духовном регламенте: власть монархов есть самодержавная, которым повиноваться сам бог повелевает.

Внешним выражением утвердившегося в России абсолютизма является принятие  в 1721 г. Петром I титула императора и наименования "Великий".

К важнейшим признакам  абсолютизма относятся бюрократизация аппарата управления и его централизация. Новая государственная машина в  целом работала гораздо эффективнее  старой. Но в нее была заложена "мина замедленного действия" - отечественная  бюрократия. Е.В. Анисимов в книге "Время петровских времен" пишет: "Бюрократия - необходимый элемент структуры государства нового времени. Однако в условиях российского самодержавия, когда ничем и никем не ограниченная воля монарха - единственный источник права, когда чиновник не ответственен ни перед кем, кроме своего начальника, создание бюрократической машины стало и своеобразной "бюрократической революцией", в ходе которой был запущен вечный двигатель бюрократии".

Реформы центрального и  местного управления создали внешне стройную иерархию учреждений от Сената - в центре до воеводской канцелярии - в уездах.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Список литературы:

1. Владимирский-Буданов М.Ф. Обзор истории русского права. Ростов н/Д,  1995.
2. Исаев И.А. История государства и права России.  М., 1993.
3. История СССР с древнейших времен до конца XVIII в. / Под ред. Б.А. Рыбакова.  М., 1983.
4. Павленко Н.И. “Пётр I и его время”, М., Изд-во “Просвещение”, 1989.
5. Павленко Н.И., Дроздова О.А. Соратники Петра. М.,1991.
6. Рогов В.А. История уголовного права, террора и репрессий в Русском государстве XV-XVIII вв. М., 1995.
7. Российское законодательство X-XX веков. В девяти томах. Т. 5-6. М., 1985.
8. Сизиков М.И. История государства и права России с конца XVII до начала XIX века: Учеб. пособие, М., 1998. 
9. Таганцев Н.С. Русское уголовное право. Часть общая. Т.1. М., 1994.
10. Титов. Христоматия государства и права. М., 1994.
11. Чистяков Н.О. История отечественного государства и права. М., 1996.