История государственного управления в России

2. Государственное управление в советский период

 

В результате октябрьского переворота 1917 г. власть перешла в руки большевиков и их союзников. Были сформированы новые органы власти и приняты первые декреты о мире и земле. В России образовалась республика Советов. Объединенные (рабочие и крестьянские) Советы сложились в систему, которая была конституирована «Декларацией прав трудящегося и эксплуатируемого народа» (январь 1918 г.). Последним этапом конституционного строительства стало принятие Конституции РСФСР (10 июля 1918 г.).

В период гражданской войны и «военного коммунизма» появилось значительное число чрезвычайных органов власти и управления, обслуживающих централизм и милитаризацию управления страной. Формировалась новая система судов и репрессивных органов (ВЧК, ревтрибуналы).

В 1921 г. политика «военного коммунизма» была заменена новой экономической политикой (нэп), способствовавшей частичному восстановлению капиталистического уклада.

Военно-политический союз советских республик сменился новой формой объединения - Союзом советских социалистических республик, закрепленный в Конституции СССР 1924 г.

В 1930-е гг., когда формировалась командно-административная система управления экономикой, произошло сращивание государственных и партийных властных структур. Коллективизация сельского хозяйства и индустриализация прошли на фоне дальнейшей бюрократизации управления, усиления личной власти и политических репрессий. Для сталинского политического режима были характерны существование однопартийной системы, жесткое администрирование, централизация, подавление любой оппозиции, репрессии, культ личности вождя.

Политический режим, установившийся на рубеже 1920-30-х гг. в СССР, многими современными исследователями характеризуется как тоталитарный.

Конституция СССР 1936 г. декларировала построение социалистического общества в стране. Изменился состав субъектов, составляющих федерацию.

Начало Великой Отечественной войны потребовало перестройки системы органов власти и управления. Появились новые чрезвычайные органы. По окончании войны изменение системы государственного управления сопровождалось демократизацией и децентрализацией. Расширились конституционные, экономические и иные права союзных республик. Были отменены чрезвычайные положения военного времени.

В 1953-1957 гг. в результате борьбы за власть победил Н.С. Хрущев, который с 1958 г. совмещал посты Первого секретаря ЦК КПСС и Председателя Совета Министров СССР. В политической жизни принципиальное значение имел процесс реабилитации жертв сталинских репрессий. Было заявлено о демократизации общества и партии. Оживилась деятельность общественных объединений. Однако серьезной реформы политической системы не произошло.

В экономической сфере в 1950-е гг. было осознано значение начавшейся научно-технической революции.

В начале 1960-х гг. была принята Программа перехода советского общества к коммунизму. Однако уже к середине 1960-х гг. эта перспектива была заменена на более умеренную.

Склонность Н.С. Хрущева к непродуманным экономическим и политическим экспериментам привели к ухудшению экономического положения в стране, нарастанию недовольства его политикой, к дестабилизации системы управления.

После отстранения Н.С. Хрущева от власти (октябрь 1964 г.) появилось «коллективное руководство». Важные решения стали обсуждаться и приниматься высшим партийно-государственным руководством, а не единолично, как было при Сталине и Хрущеве.

В 1964-1965 гг. были восстановлены единые органы управления. Были ликвидированы совнархозы и восстановлены министерства. Сократилось число централизованных показателей, устанавливаемых для предприятий «сверху» министерствами. Главными показателями были определены полученная прибыль и рентабельность предприятия. Сверхплановую прибыль разрешалось использовать на социальные нужды.

В конце 1960-х гг. намеченные ранее реформы начали постепенно сворачиваться.

В 1977 г. была принята Конституция СССР, которая подчеркивала свою преемственность с предшествовавшими ей конституциями (1918, 1924, 1936гг.).

В 1985 г. в СССР начался противоречивый процесс реформирования тоталитарной системы. Политика «перестройки», начатая частью руководства КПСС во главе с М.С. Горбачевым, привела к значительным переменам в жизни страны и мира в целом. Началась реорганизация экономической и политической систем. В системе актов, регламентирующих систему высших органов власти, наиболее важным новшеством стал закон (март 1990 г.) об учреждении поста Президента СССР. В результате противоречивости и непоследовательности в осуществлении «перестройки» глубокий кризис советской системы закончился ее крахом и распадом СССР в декабре 1991 г.

В 1992 г. под руководством президента Российской Федерации Б.Н. Ельцина начались радикальные экономические преобразования в стране: либерализация цен, приватизация, и т.д. Осенью 1993 г. была ликвидирована система Советов, принята новая Конституция, избран парламент - Федеральное Собрание РФ. Россия стала президентской республикой.

V. Государственное управление после 1991 г.

1. «Перестройка»

 

Политика «перестройки», начатая частью руководства КПСС во главе с М.С. Горбачевым, привела к значительным переменам в жизни страны и мира в целом. Началась реорганизация экономической и политической систем. В системе актов, регламентирующих систему высших органов власти, наиболее важным новшеством стал закон (март 1990 г.) об учреждении поста Президента СССР. Президент избирался на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права. Кандидат, получивший больше половины голосов избирателей, принявших участие в голосовании, считался избранным. Президент представляет Верховному Совету кандидатуры главы Правительства, Генерального прокурора, Председателя Верховного Суда, по согласованию с Правительством освобождает и назначает его членов. Президент возглавляет Совет Федерации, в который входят высшие должностные лица союзных республик. При Президенте действует совещательный Президентский Совет.

В апреле 1990 г. был принят Закон «О разграничении полномочий между Союзом ССР и субъектами федерации», подчеркивающий право союзной республики на выход из СССР, решение о чем может быть принято на референдуме.

12 июня 1990 г. Первый съезд народных депутатов РСФСР принял Декларацию «О государственном суверенитет РСФСР», где говорилось о решимости создать демократическое правовое государство в составе обновленного Союза ССР. При этом некоторые положения противоречили Конституции СССР и ставили под сомнение возможность существования Союза вообще: провозглашались верховенство Конституции РСФСР и возможность приостанавливать действие актов Союза ССР.

Реализации положений Декларации были изложены в Постановлении Съезда народных депутатов РСФСР «О разграничении функций управления организациями на территории РСФСР» от 22 июня 1990 г.

В декабре 1990 г. принимается Закон «О всенародном голосовании (референдуме СССР)», предусматривающий новую форму непосредственного участия народа в осуществлении государственной власти. Предметами референдума могли быть: принятие новых или изменение законов СССР, выявление общественного мнения по наиболее важным вопросам. Право назначить референдум принадлежало Съезду или Верховному Совету СССР.

В июле 1991 г. был подписан Указ о департизации, запретивший деятельность партийных организаций на предприятиях и в учреждениях.

19 августа 1991 г. создается Государственный комитет по чрезвычайному положению в СССР (ГКЧП), заявивший о намерении «восстановить порядок в стране и предотвратить развал СССР». Устанавливалось чрезвычайное положение на 6 месяцев, вводилась цензура. Но сохранить власть в своих руках ГКЧП не сумел и 22 августа 1991 г. все его члены были арестованы.

Таким образом в результате противоречивости и непоследовательности в осуществлении «перестройки» глубокий кризис советской системы закончился ее крахом и распадом СССР в декабре 1991 г.

8 декабря 1991 г. высшие руководители РСФСР, Украины и Белоруссии подписали соглашение о прекращении действия союзного договора 1922 г. и о роспуске всех государственных структур СССР. Между Россией, Украиной и Белоруссией было образовано Содружество независимых государств (СНГ), открытое для всех государств бывшего Союза. 21 декабря 1991 г. в СНГ вступили еще 8 республик (кроме прибалтийских и Грузии). 25 декабря 1991 г. М.С. Горбачев, являвшийся к тому времени президентом несуществующего государства, сложил свои полномочия.

2. Новая Россия

 

12 декабря 1993 г. Всенародным референдумом была принята Конституция РФ.

Конституция закрепила федеральное устройство государства, состоявшее (на момент принятия Конституции) из 89 равноправных субъектов Федерации. Устанавливались единство и суверенитет России, верховенство Конституции и федеральных законов на всей ее территории, единое гражданство. Статус субъектов Федерации определяется Конституцией и актом представительного органа субъекта - Конституцией республики или Уставом области. Конституция определила структуру федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти, а также общий порядок их формирования. Главой государства является Президент, высший представительный орган - двухпалатное Федеральное Собрание, высший исполнительный орган - Правительство РФ, высший судебный орган - Верховный Суд. Предусмотрено создание органа конституционного надзора - Конституционного Суда.

Конституция установила законодательные основы местного самоуправления. При этом органы местного самоуправления отделены от государственных органов власти, они самостоятельны в решении вопросов, отнесенных к их компетенции.

В январе 1994 г. оформляется типовая структура федеральных органов исполнительной власти: министерства, комитеты, службы, управления, агентства и проч. При Президенте образуется также Общественная палата для политических, правовых и социально-экономических консультаций, а в августе 1994 г. - управления по взаимодействию с политическими партиями, общественными объединениями, фракциями и депутатами палат Федерального Собрания.

На преодоление кризиса власти был направлен Указ 3 октября 1994 г. «О мерах по укреплению единой системы исполнительной власти в Российской Федерации». А также проведение административной реформы.

Наиболее острые проблемы развития исполнительной власти и в самых общих чертах меры по её реформированию и логике их осуществления намечались в посланиях Президента РФ Федеральному Собранию начиная с 1996 г.

В 2003 и 2006 году создаются комиссии по административной реформе. Цели административной реформы:

- повышение качества и доступности государственных услуг;

- снижение издержек бизнеса, возникающих в связи с государственным регулированием экономики;

- повышение эффективности деятельности органов исполнительной власти.

   

VI. Об использовании российского опыта государственного управления

1. Опыт модернизации

 

Россия исторически имеет опыт модернизации. Как отдельных сфер жизни общества - изменение мировоззрения (принятие христианства - Владимир I) так и системных (Петр  I).

Цель модернизации Петра I была собственно развитие государства. «Петр  I не просто «прорубил окно в Европу», он  создал, на наш взгляд, сам «архетип» развития России, при которой задачей самодержавного абсолютизма становилось прежде всего и помимо всего прочего создание и поддержание военного могущества страны ради обеспечения своих каких угодно: геополитических, панславистских, империалистических, а позже всемирнокоммунистических притязаний»⁶.  Петр стал автором новой системы, которую в некоторых чертах репродуцировали в 1917 году большевики установив советскую власть. «Именно в новом советском Кремле следует искать то, что называется «актуальным прошлым», темпоральность, необходимую для углубленного понимания советской власти»⁷.

Новой собственно для России так как ее отдельные черты: имперский характер власти, инициирование изменений в обществе сверху были для Европы не новым. Идею империи «мощного, авторитарного, полиэтнического государства, объединяющую многочисленные народы, как и христианская церковь - часть наследства, которое средневековой Европе досталось от античности»⁸. В современных условиях империя (как досоветская Россия так и Советский союз) оказалась нежизнеспособна. Сегодня надо отметить что «современная наука оказалась перед необходимостью ответить на вопрос о том, насколько оптимальна многонациональная империя как форма государственной организации и имеется ли в истории некий положительный опыт, который можно использовать сейчас»⁹. Причем надо отметить что объективные процессы становление этносов разрушают империю. Население, принадлежащее к одной нации, локализованное внутри империи на какой-либо территории, обладающее различными культурно-языковыми, религиозными, а нередко, и государственными традициями проявляет сперва стремление к автономии, а затем и к государственной самостоятельности. Империи тратят огромные ресурсы на поиск путей решения этой проблемы. Чаще всего безуспешно. В отношении России «пытаться вновь сделать Россию империей - значит поставить под вопрос ее существование»¹⁰. Падение по сути «советской империи» одна из причин ностальгии по советским временам. Исчезла одна из цементирующих основ общества: наличие мощного сильного государства. Попытка позиционировать себя как сильное государство натыкается на разного рода трудности (экономические, политические). Тем не менее аванс доверия и надежды общества по отношению к государству как лидеру не исчерпан. Конечно это по большей части «фантомные боли» политического сознания общества.

Пустота, которая образовалась, не заполнена - ведется поиск так называемой «национальной» идеи.  Появившийся новый уровень государственного управления (управление в постиндустриальном обществе) представлен  в России фрагментарно.  Подданнический уровень политической культуры не позволяет в должной мере воспользоваться достижениями современной западной теории  государственного управления.  Базовые положении петровского «архетипа»¹¹ перестали работать, исчерпали потенциал развития. Таким образом, если говорить об использовании российского опыта государственного управления, то это опыт скорее как не надо управлять, как не надо реформировать.