Преобразования Петра 1

    Глава 2.  Преобразование центральных органов  государственного управления

    2.1 Преобразование приказов в коллегии.

    В XVI — начале XVIII века органами центрального управления оставались приказы, которые бюрократизировались. Реформа центральных органов власти была проведена постепенно, в два этапа:

    I. 1699 г. — начале XVIII века, когда ряд приказов был объединен под руководством одного лица с сохранением аппарата каждого приказа (44 приказа объединены в 25 самостоятельных учреждений). В связи с потребностями Северной войны возникло несколько новых приказов (Артиллерии, Провиантский, Адмиралтейский, Рукопашных дел, Преображенский и др.).

    II. Реформа 1718—1720 гг. упразднила большинство приказов и ввела 12 коллегий. Преобразование началось с Указа Петра от 11 декабря 1717 г. «О выбирании советников и асессоров».

    Приказы были преобразованы потому, что тормозили  осуществление задач государства в условиях начавшегося перехода от феодализма к капитализму (нечеткость функций, параллелизм в работе, несовершенство делопроизводства, волокита, произвол администраций и др.). Коллегии были созданы по образцу тех, которые существовали в Германии, Дании, Франции, Швеции. Коллегиальный способ решения дел был более прогрессивным. Нежели приказной, в них более четко было организовано дело, вопросы решались гораздо быстрее.

    Структура коллегии: присутствие, президент (вел  заседание), вице-президент, 4—5 советников, 4 асессора. Имелась канцелярия коллегии, в которую входили секретарь, нотариус, регистратор, архивариус, переводчик, писцы. Коллегия подчинялась лишь царю и Сенату, а ей — местный аппарат. С 1720 г. для коллегий был введен единый «Генеральный регламент» (156 глав).

    В ряде коллегий сложилась система отраслевых местных органов управления. Аппаратом местных органов располагали Берг-коллегия и Мануфактур-коллегия (имевшие комиссариатства); Юстиц-коллегия (надворные суды); Камер-коллегия (Камер — и земские комиссары); Военная коллегия (губернаторы); штатс-контора (рентмейстеры).

    В отличие от приказов коллегии (за редким исключением) строились по функциональному принципу и наделялись компетенцией в соответствии с возложенными на них функциями. Каждая коллегия имела свой круг ведомств. Другим коллегиям запрещалось вмешиваться в дела, не подлежащие их ведению. Коллегиям подчинялись губернаторы, вице-губернаторы, воеводы, канцелярии. Нижестоящим учреждениям коллегии посылали указы, а в Сенат входили «доношениями». Коллегиям предоставлялось право доносить царю о том, в чем они «усматривали государственную пользу». При коллегии состоял фискал, а позже прокурор, контролирующий их деятельность¹¹.

    В 1718 г. уничтожили запутанную и громоздкую систему приказного управления страной, сложившуюся при Боярской думе и не соответствовавшую новым условиям и задачам. Возникшие в разное время около полусотни приказов (Посольский, Стрелецкий, Поместный, Сибирский, Казанский, Малороссийский и др.) сильно различались по своему характеру и функциям. Распоряжения и указы приказов зачастую противоречили друг другу, создавая невообразимую путаницу и надолго задерживая решение неотложных вопросов.

    Взамен  устаревшей системы приказов в 1717—1718 гг. было создано 12 коллегий, каждая из которой ведала определенной отраслью или сферой управления и подчинялась Сенату. Главными считались три коллегии: Иностранная, Военная и Адмиралтейство. В компетенцию Комерц — Мануфактур и Берг-коллегии входили вопросы торговли и промышленности. Три коллегии ведали финансами: Камер-коллегия — доходами, Штатс-коллегия — расходами, а Ревизион-коллегия контролировала поступления доходов, сбор податей, налогов, пошлин, правильность расходования учреждениями отпущенных им сумм. Юстиц-коллегия ведала гражданским судопроизводством, а Вотчинная, учрежденная несколько позже, —дворянским землевладением. Фактически, на правах коллегии существовал учрежденный в 1720 года Главный магистрат, ведавший русскими городами, всем посадским населением; ему подчинялись магистраты и ратуши всех городов.

    Коллегии  получили право издавать указы по тем вопросам, которые входили в их ведение. Кроме коллегий было создано известное число контор, канцелярий, департаментов, приказов, функции которых были также четко разграничены. Герольдмейстерская контора, ведавшая службой и производством в чины дворян; Преображенский приказ и Тайная канцелярия, ведавшие делами о государственных преступлениях — подчинялись Сенату, другие - Монетный департамент, Соляная контора, Межевая канцелярия и др. — подчинялись одной из коллегий.

    Принятие "Табели о рангах" свидетельствовало о том, что бюрократическое начало в формировании государственного аппарата, несомненно, победило начало аристократическое. Профессиональные качества, личная преданность и выслуга становятся определяющими для продвижения по службе. Признаком бюрократии как системы управления являются способность каждого чиновника занять свое место в четкой иерархической структуре власти (по вертикали) и руководство им в своей деятельности строгими и точными предписаниями закона, регламента, инструкции. Положительными чертами нового бюрократического аппарата стали профессионализм, специализация, нормативность, отрицательными — его сложность, дороговизна, работа на себя, негибкость.

    Подготовка  кадров для нового государственного аппарата стала осуществляться в  специальных школах и академиях  в России и за рубежом. Степень квалификации определялась не только чином, но и образованием, специальной подготовкой.

    2.2 Сенат

    Сенат образован в 1711 г. как чрезвычайный орган во время нахождения Петра I в военных походах. По Указу Сенат должен был, основываясь на существующем законодательстве, временно замещать царя. Статус нового органа не был детализирован, это произошло несколько позже — из двух дополнительно принятых указов стало ясно, что Сенат — постоянно действующий орган.

    К компетенции Сената относились: судебная и организационно — судебная деятельность, финансовый и налоговый контроль, внешнеторговые и кредитные полномочия. О законодательных полномочиях Сената ничего не говорилось. Указом 1711 г. устанавливался порядок заседаний и делопроизводства в Сенате. Все указы должны были собственноручно подписываться всеми членами Сената. В 1714 г. меняется порядок принятия решений — вместо единогласного достаточно было большинства голосов.

    В 1711 г. сформировалась система фискального  надзора, при Сенате учреждалась должность обер — фискала. Последний получал возможность осуществлять надзор за деятельностью госаппарата, используя систему фискалов (эти должности учреждались при губернских правлениях, провинциях, городах). Все поступающие в Сенат дела заносились в реестр, заседания протоколировались. 

       С 1722 г. Сенат посылал в провинции сенатора — ревизора. Генерал — прокурор мог ставить вопрос перед Сенатом о ликвидации пробелов в законодательстве и осуществлял гласный надзор за деятельностью Сената и коллегий.

    Структура  Сената включала присутствие (общее собрание сенаторов, на котором принимались решения) и канцелярию, которую возглавлял обер — секретарь и которая состояла из нескольких столов (секретный, губернский, приказный и прочие). В 1718 году штат сенатских подьячих переименовался в секретарей, канцеляристов и протоколистов (в 1722 г. канцелярия Сената переподчинена генерал-прокурору).                                         

    В 1712 г. при Сенате была восстановлена  Расправная палата, рассматривавшая дела местных судов и администрации в качестве апелляционной инстанции. В 1718 г. в состав Сената кроме назначенных царем членов вошли все президенты вновь созданных учреждений-коллегий.                                       

      В 1722 г. Сенат был реформирован тремя указами императора. Во-первых, изменен состав Сената: в него могли входить высшие сановники (по Табели о рангах — действительные тайные и тайные советники), не являвшиеся руководителями конкретных ведомств. Президенты коллегий не входили в его состав (за исключением предшественников военной, морской и иностранной коллегий), и Сенат превращался в надведомственный контрольный орган.

    Для контроля за деятельностью самого Сената в 1715 г. была учреждена должность генерал — ревизора, которого несколько позже сменил обер — секретарь Сената. Для усиления контроля со стороны императора при Сенате учреждались должности генерал — прокурора и обер — прокурора. Им были подчинены прокуроры при коллегиях.

    Кроме того, при Сенате образовывались должности  рекетмейстера (принятие жалоб и  апелляций) и герольдмейстера (учет служащих дворян). Указом «О должности Сената» этот орган получил право издавать собственные указы. Устанавливался регламент его работы: обсуждение и принятие решений, регистрация и протоколирование. Круг вопросов, которые рассматривал Сенат, был достаточно широк: анализ материалов, представляемых государю, важнейшие дела, поступавшие с мест (о войне, бунтах, эпидемиях), назначение и выборы высших государственных чинов, принятие апелляций на судебные решения коллегий.  Генерал — прокурор одновременно руководил заседаниями Сената и осуществлял контроль за его деятельностью. Генерал — прокурор и обер — прокурор могли быть назначены и отстранены только монархом.                                                              

    Реформа 1722 г. превратила Сенат в высший орган  центрального управления, вставший над всем государственным аппаратом (коллегиями и канцеляриями).

    2.3 Церковная реформа

    В 1721 г. патриаршество было ликвидировано, для управления церковью был создан "Святейший правительствующий Синод", или Духовная коллегия, также подчинявшаяся Сенату. Церковная реформа означала ликвидацию самостоятельной политической роли церкви. Она превращалась в составную часть чиновничье — бюрократического аппарата абсолютистского государства. Параллельно с этим государство усилило контроль за доходами церкви и систематически изымалась значительная их часть на нужды казны. Эти действия Петра I вызывали недовольство церковной иерархии и черного духовенства и явились одной из главных причин их участия во всякого рода реакционных заговорах. Петр I осуществил церковную реформу, выразившуюся в создании коллегиального (синодального) управления русской церковью. Уничтожение патриаршества отражало стремление Петра I ликвидировать немыслимую при самодержавии петровского времени "княжескую" систему церковной власти. Объявив себя фактически главой церкви, Петр I уничтожил ее автономию. Более того, он широко использовал институты церкви для проведения полицейской политики. Подданные, под страхом крупных штрафов, были обязаны посещать церковь и каяться на исповеди священнику в своих грехах. Священник, также согласно закону, был обязан доносить властям обо всем противозаконном, ставшим известным на исповеди. Превращение церкви в бюрократическую контору, стоящую на охране интересов самодержавия, обслуживающую его запросы, означало уничтожение для народа духовной альтернативы режиму и идеям, идущим от государства. Церковь стала послушным орудием власти и тем самым во многом потеряла уважение народа, впоследствии так равнодушно смотревшего и на ее гибель под обломками самодержавия, и на разрушение ее храмов.

    Глава 3. Реформа местного управления и самоуправления

    3.1 Административные реформы местного  управления.

    Крупнейшей  административной реформой местного управления было создание губерний. Эта реформа совершенно изменила систему управления на местах. Ей был посвящен Указ «Об учреждении губерний и о росписи к ним городов» от 18 декабря 1708 г.

    Смысл реформы состоял в том, чтобы  перенести центр тяжести в  управлении на места. При огромных расстояниях  в стране и средствах сообщения  того времени невозможно было оперативно управлять столь огромной территорией непосредственно из центра, как это пытались делать в предшествующий период. Необходима была разумная децентрализация власти, однако на первом этапе реформа не удалась. Назначая губернаторами крупных государственных деятелей, Петр I хотел, чтобы эти люди на месте от имени царя могли оперативно принимать решения. Однако этот шаг имел и отрицательные последствия — эти люди по большей части были обременены многочисленными обязанностями (например, Меншиков и Апраксин — президенты «первейших» коллегий, сенаторы) и практически не могли непрерывно находиться в своих губерниях, а правившие вместо них вице-губернаторы не имели таких полномочий и доверия царя.

    Вторая  областная реформа проводилась  на основе тех преобразований, которые уже были сделаны. В 1718 г. Сенат установил штаты и номенклатуру должностей для губернских учреждений, а в мае 1719 г. было дано четкое расписание губерний, провинций и городов по губерниям и провинциям. С этого периода деление на провинции вводится на территории всей страны. Провинция становится основной единицей областного управления.

    Губернии  делились на провинции, сначала на 45, а потом на 50. В пограничные  провинции назначаются также  губернаторы, а во внутренние — воеводы. И хотя губернии продолжали существовать, но за губернаторами остается командование войсками, общий надзор за управлением, а основной единицей местного управлений становится провинция. В каждой из них создается аппарат управления и назначаются чиновники, отвечавшие за сбор налогов, набор рекрутов и т.д. 

    Провинциальные  воеводы подчинялись губернаторам только по военным делам, в остальном они были независимы от губернаторов. Воеводы занимались розыском беглых крестьян и солдат, строительством крепостей, сбором доходов с казенных заводов, заботились о внешней безопасности провинций, а с 1722 г. осуществляли судебные функции. Воеводы и администрация провинций назначались Сенатом и подчинялись непосредственно коллегиям. Четыре коллегии (Камер, Штатс — контор, Юстиц и Вотчинная) располагали на местах собственным аппаратом из камеристов, комендантов и казначеев. Провинции в свою очередь были разделены на дистрикты, управлявшиеся земскими комиссарами. Таким образом, на местах была создана трехзвенная система: губерния, провинция, дистрикт.