Проблемы реформирования местного самоуправления в XVIII веке

Содержание

Введение

1. Необходимость и последовательность  осуществления реформ в области  местного самоуправления

1.1 Состояние местного  самоуправления в России после  реформ Петра 1

1.2 Губернская реформа  Екатерины II

2. Проблемы реформирования  местного самоуправления в XVIII веке

2.1 Становление городского  государственного и общественного  управления

2.2 Изменение сословного  дворянского, церковного, крестьянского,  казачьего управления

2.3 Значение реформ екатерины  ii в области местного самоуправления

Заключение

Литература

 
Введение

Актуальность темы очевидна: Конституция Российской Федерации  поставила проблему самоуправления в ранг одной из ключевых проблем  формирования власти в постсоветской  России, в связи с чем и возник вопрос о принципиальной способности  России воспринять самоуправление. Существует позиция, согласно которой вся история  России есть история смут и нелепостей, творившихся недалекими царями в  рабской стране, поэтому историческая традиция самоуправления в России не сложилась и в нынешнем российском обществе нет почвы для восприятия идей самоуправления.

Задача, которая вытекает из темы курсовой работы – показать на историческом материале России XVIII веков уникальность российской традиции и опыта формирования самоуправления.

Любая форма осуществления  местного самоуправления связана с  решением задач, призванных обеспечивать приемлемые условия жизни граждан  на местном уровне - от рытья колодцев и сбора общинных податей до надзорно-карательных  функций, содержания в надлежащем состоянии  культовых и административных зданий, объектов науки и культуры, планирования мегаполисов и обслуживания их сложнейшей инфраструктуры.

«Профессиональный» характер этих проблем, выходя на первый план, заслоняет  стратегическое значение местного самоуправления, которое, как показала история, начиная  со средневековья, имело решающее значение для развития гражданских свобод, демократии, цивилизационной эффективности  общества и государства.

Местное самоуправление всегда и везде было подзаконно.

Повсеместно, где в той  или иной мере действовало местное  самоуправление, его осуществляли на низовом уровне местные общины, являясь  одновременно органами государственного управления, что давало государству  возможность сэкономить на создании собственных органов управления. Конечно, об эффективном исполнении местными общинами государственных  полномочий можно говорить лишь тогда, когда они обеспечиваются соответствующими финансовыми средствами со стороны  государства.

В демократических странах  существует множество различных  моделей организации управления на местном уровне. Так, и в дореволюционной  России насчитывалось 26 организационных  форм земского и общинного самоуправления.

Тема и цель курсовой работы являются весьма актуальными - изучение реформ Екатерины II в области местного самоуправления.

Задачами курсовой работы являются:

- изучение предпосылок  и последовательности осуществления  реформ в области местного  самоуправления.

- исследование проблем  реформирования местного самоуправления  в XVIII веке.

Объект исследования: реформы  Екатерины II в области местного самоуправления.

Предмет исследования: направление, порядок проведения и результаты реформ Екатерины II в области местного самоуправления.

Методы исследования: теоретический  анализ и синтез, абстрагирование, конкретизация, индукция, аналогия, сравнение, классификация, обобщение.

 
1. Необходимость и последовательность  осуществления реформ в области  местного самоуправления.  

 

1.1 Состояние местного  самоуправления в России после  реформ Петра 1

Вступление России в эпоху  абсолютизма сопровождалось бурной консолидацией населения страны в сословия. Сословность - характерная  черта любого феодального общества. В период же становления и расцвета абсолютной монархии сословный строй  достигает своего апогея. Сословные  грани становятся почти непреодолимыми, а сословные группы - замкнутыми. Это, разумеется, не могло не отразиться на дальнейшем развитии российского  самоуправления.

В силу наличия в обществе четырех основных сословий - дворян, крестьян, горожан и духовенства - наряду с общегосударственным централизованным управлением в России сложилось  и особое сословное управление, в  сферу которого входили некоторые  вопросы местного хозяйства. Следует  отметить, что сам термин «самоуправление» в XVIII веке еще не употреблялся ни в  русском законодательстве, ни в научной  литературе. Он вошел в оборот лишь столетие спустя. Законодательные акты XVIII века, установившие сословные привилегии в вопросах местного управления и внесшие в него элементы самоуправления, так называемые «жалованные грамоты» 1785 года, содержат термины «управление» и «внутреннее государственное управление», под которыми законодатель подразумевал «особое местное управление», осуществляемое определенным сословием и в интересах этого сословия.

Роль и место, отводимые  российскому самоуправлению в ХVIII столетии, соответствовали принятой в России так называемой континентальной  модели самоуправления (она подробно рассматривается во II части настоящего пособия), в рамках которой деятельность органов государственной власти на местах сочеталась с самоуправлением. Правда, в условиях абсолютизма элементы самоуправления лишь «достраивали»  правительственный аппарат, выполняя делегированные центральной властью  вспомогательные функции. Кроме  того, одним из следствий централизации  власти, обособления сословий и закрепощения крестьян стало постепенное прекращение  со второй половины XVII века созывов  земских соборов (теперь они стали  не нужны). Выполнявшиеся ими самоуправленческие задачи были перераспределены по отдельным  сословиям.

Во время своего царствования Екатерина II полагала, что «усовершенствовать управление на научной основе» будет  благом для страны и народа. Попытка  изменить российский культурный стереотип  мышления (парадигму взглядов, представлений) основывалась на новейших достижениях  европейской государственно-правовой мысли и практики, строилась на провозглашении законности основой  всего общественного устройства, на постановке вопроса об обязанностях власти перед народом, о том, что  государство существует для народа, а не наоборот. Это было публичное  обращение к гражданам сотрудничать в деле совершенствования общественных отношений. Однако эти ключевые идеи не восприняли ни «цвет нации» - дворянство, ни депутаты Комиссии по выработке  нового законодательства, ни другие сословия - купцы, казаки, духовенство. Народ  и его власть имущие представители  не обрели еще собственного социального  «Я» и потому системоцентрический  генотип остается живучим в российской реальности. Персоноцентрическая идея, провозглашенная даже императорствующей  особой, оказалась исторически невостребованной. Прошедшие с тех пор годы показали, что преуспели те страны и народы, где персоноцентрическая идея материализовалась  в идеологии, политике, праве и  практике управления, воспроизводилась в национальной культуре[1].

 

1.2 Губернская  реформа Екатерины II

Созданная Петром I система  практически в неизменном виде просуществовала  около полувека. Серьезные новации  начались лишь в годы царствования Екатерины II (1762 — 1796). Пик преобразований пришелся на 70-е годы XVIII века. К 1775 году Екатерина II успешно завершила три  тяжелейшие войны: с Польшей, Турцией  и со своим «воскресшим супругом»  Пугачевым. С мирным течением жизни  к ней вернулось былое желание  всерьез заняться административно-территориальным  устройством России. Еще за десять лет до этого, в «Инструкции губернаторам» 1764 года, она говорила, что такие  административно-территориальные единицы, как губернии, «более всего исправления  требуют», и обещала позднее подумать над этим вопросом. Отношение Екатерины II к существовавшей тогда системе  местного управления еще более ухудшилось после того, как местные власти в ходе войн с внешними и внутренними  врагами не смогли проявить достаточной  эффективности и мобильности.

Линия Екатерины II на укрепление абсолютизма в государственном  управлении, его централизацию и  полицеизацию, подчинение лично императрице  воплощена последовательно в  губернской реформе, которая осуществлялась в два этапа.

21 апреля 1764 г. указом «Наставление  губернаторам» усовершенствован  институт губернаторства, его государственный  статус и функции. Указ направлен  на укрепление и усиление роли  местного управления, которое представлялось  слабым звеном, но упрочение его  могло повлиять на всю систему  государственного управления. Екатерина  II исходила из того, что империя  как «целое не может быть  отнюдь совершенно, если части  его в непорядке и неустройстве  пребудут», считала «самонужнейшим  делом» приспособление должности  губернатора к интересам императрицы.

Губернатор объявлен представителем императорской особы, главой, хозяином и опекуном вверенной ему губернии, исполнителем императорской воли, законов, обеспечивающим «недремлющим оком соблюдение и выполнение указов, узаконений, изобличение  с помощью губернского прокурора  лихоимцев, взяточников, казнокрадов  как врагов отечества, попечительство о земледелии, как источнике всех сокровищ и богатств государства, о  промыслах, торговле, сохранении тишины и безопасности верноподданных, руководство  чиновниками провинциальных, уездных, воеводских и приписных канцелярий, объезд их раз в три года, составление  отчетов, сбор податей и др. Губернатор получал огромную власть, ему подчинены  таможни, магистраты, разные комиссии, полиция, ямские правления - все «гражданские места», «земские правительства», функционировавшие  прежде вне губернаторского и  в сфере центрального подчинения.

В свете уроков народной войны, потрясшей императорский  режим, Екатерина II решительно перестроила  губернское управление. 7 ноября 1775 г. издан  Указ «Учреждение для управления губерний Всероссийской империи», подготовленный с помощью вельможных бюрократов А. Вяземского, П. Завадовского, М. Сиверса, Г. Ульриха и др.

Констатированы недостатки местного управления, которое не обеспечивало безопасность дворян, не предотвратило  народную войну, не смогло сохранить  порядок, не справилось с массовыми  выступлениями, которые были подавлены  армией.

Исправление положения виделось на путях усиления всех звеньев, в  том числе и особенно местного звена, всего самодержавного управления.

Преобразовав таким образом  местное управление, Екатерина II намеревалась обеспечить лучше и более точно  исполнение монарших законов, внутреннюю безопасность и порядок в империи. Этому подчинено и новое административное устройство:

а) разукрупнение и увеличение губерний более чем вдвое —  с 23 до 51.

б) ликвидация 66 провинций  как ненужного промежуточного звена  между губернией и уездом.

в) многократное увеличение числа уездов.

г) введение 19 наместничеств  двух-трех и более губерний каждое.

Новое административно-территориальное  деление призвано повысить эффективность  налоговой, полицейской, судебной, всей карательной политики, основано на принципе статистического расчета: «Дабы губерния порядочно могла  быть управляема, полагается в оной от трех сот до четырех сот тысяч  душ... В уезде, или округе считается  от двадцати до тридцати тысяч душ»[2].

Этот принцип воплотил казенно-бюрократический, средневековый  подход, применялся Петром I при учреждении долей, дистриктов, игнорировал экономические, этнические и другие исторически  сложившиеся факторы, был отвергнут  в 1727 г., возобновлен на окрепшей крепостнической  основе.

Реорганизован, укреплен институт губернаторства, изменено устройство губернского управления. Губернатор представлял корону и местную  власть, являлся главным должностным  лицом губернии. В его руках  сосредоточена вся полнота власти и управления. Как и прежде, он назначался монархом, но именовался теперь главнокомандующим, государевым правителем губернии, мог иметь статус не только гражданского, но и военного губернатора. Он контролировал деятельность всех учреждений и должностных лиц, выполнение законов, указов, повелений, имел в подчинении все воинские части и команды  на территории губернии.

Вместо прежней губернской канцелярии учреждалось губернское правление, присутствие которого состояло из государева правителя и двух советников. Губернские учреждения строились по функциональному признаку, выполняли  строго определенные административные, финансовые, судебные и другие функции: палаты Домостроительных дел и управления Казенных доходов императорского высочества, уголовных и гражданских судов (в каждой председатель, по два советника  и асессора), поручик правителя  или вице-губернатор, директор экономии или домоводства, губернский казначей, землемер, верхний земский суд (председатель, 10 заседателей), прокурор, стряпчие казенных и уголовных дел, совестный суд. В каждой губернии учрежден своеобразный орган - приказ общественного призрения  для управления народными школами, больницами, госпиталями, богадельнями, сиротскими, смирительными и работными  домами. Возглавлял его губернатор, в присутствие входили также  по два выборных заседателя от верховного земского суда, губернского магистрата, верхней расправы.

Широкими функциями, высоким  статусом наделена казенная палата, глава  которой - вице-губернатор назначался Сенатом по поручению монарха. Главная  задача ее - попечение об исправном  поступлении доходов. Распоряжалась  собранными казенными доходами Штатс-коллегия.

Губернское правление, палаты являлись царской местной администрацией с назначенными чиновниками. Совестный  суд, приказ Общественного призрения  сочетали государственные и общественные начала, «заседатели» в них избирались сословиями, а председательствовало чиновное лицо. Получилось своеобразное совмещение централизации губернского  управления с участием в нем представителей местного дворянства. В отличие от традиционно существовавших в Московском государстве земских неодносословных  представительств Екатерина II установила исключительно сословно-дворянский способ представительства.

Четко определены статус, функции  губернского правления: «есть то место, которое управляет в силу законов именем императорского величества всею губерниею», обеспечивает исполнение законов, «взыскание чинит со всех непослушных, строптивых, ленивых и медлительных», прекращает противные законам непорядки, сохраняет и утверждает порядок, мир, тишину в городах, селах, деревнях, на дорогах губернии, заботится о работе учреждений полиции, благочиния, торговли и др. Повеления губернского правления обязательны к исполнению уездными, нижними земскими судами, верхними и нижними расправами, губернскими и городовыми магистратами и ратушами. «Кто же губернским правлением недоволен, тот жалобу свою приносить имеет в Сенат»[3].