Проблемы реформирования местного самоуправления в XVIII веке

Уездную администрацию, подчиненную  губернскому правлению, представлял  нижний земский суд, ставший главным  исполнительным органом, обладавший полнотой власти в уезде. Он обеспечивал соблюдение законов империи, исполнение распоряжений губернского правления, судебных решений, имел и другие функции по управлению уездом, в том числе обеспечивал  организацию уплаты податей, исполнение натуральных повинностей, надзирал состояние дорог и др. Глава  его, председатель земского суда в лице земского капитан-исправника, был наделен  большими полномочиями, мог принимать  любые меры для обеспечения законности, порядка. Он и два заседателя выбирались дворянами и только из местных  дворян, утверждались центральной властью. В уездную администрацию входили  также уездный казначей, присяжный  землемер и др. Учрежден уездный  суд для дворян (выборный судья  и два заседателя), при нем - дворянская опека под председательством  уездного дворянского предводителя для заботы о дворянских вдовах, сиротах. Нижняя расправа ведала в уезде  судебными делами государственных  крестьян. Крепостные крестьяне оставлены  всецело во власти их собственников.

Связующим звеном высшего  и местного управления стал введенный  Екатериной II институт императорского наместничества в столичных губерниях, в крупных округах-регионах, охвативших по нескольку губерний. В наместничества Екатерина II назначила 19 генерал-губернаторов из числа наиболее доверенных элитных  аристократов, наделив чрезвычайными, неограниченными полномочиями, необычайными функциями, персональной ответственностью перед короной. Генерал-губернатор имел свое наместническое правление  в качестве исполнительного органа, нескольких советников, осуществлял  надгубернаторскую должность, проводил через губернаторов монаршие повеления, действовал как глава царской  администрации через губернский аппарат управления, суды, сословные  органы, полицию, расположенные на территории наместничества войска, осуществлял  общий надзор за чиновниками, мог  оказывать давление на суд, останавливать  исполнение судебных приговоров без  вмешательства в судопроизводство.

«Учреждение для управления губерний» 1775 г. узаконило крупную  областную реформу, которая усилила  на местах государственное начало в  духе абсолютизма, создала обширную административную систему управления, разделила административные, финансово-хозяйственные, судебные, полицейские функции по отдельным губернским учреждениям, отразила тенденции сочетания в  местном управлении государственного и общественного начал, его бюрократизации и централизации, наделения дворянства властными полномочиями в регионах. Губернская реформа воплотила самодержавный  традиционализм имперского управления во второй половине XVIII в., курс на усиление местной царской администрации, создание на местах твердой административной власти, полиции, которая пресекала  бы любые проявления недовольства, народные выступления, оградила империю  от западной революционной «инфекции», конституции, представительных, парламентских  учреждений, подобия правового государства  и гражданского общества.

 
2. Проблемы реформирования  местного самоуправления в XVIII веке  

2.1 Становление  городского государственного и  общественного управления

До 1775 г. города, имея 4 процента населения империи, находились в  составе уездов и управлялись  уездными органами, которые в XVIII в. неоднократно реформировались, заменялись в первой четверти дистриктными земскими комиссариатами, комендантами, воеводствами, вводились должности исправников  с административно-полицейскими функциями. В городах действовали магистраты, городничие, ведущие функциональную родословную от городских приказчиков.

Обозначилось несоответствие качества управления городами начавшемуся  формированию нового социально-экономического уклада, усилившейся тенденции промышленного, торгового, финансового развития, проведенным  властью мерам по стимулированию экономики, созданию благоприятных  условий для предпринимательской  деятельности.

По губернской реформе 1775 г. города получили статус самостоятельной  административной единицы. Управление городами осуществлял городничий, получивший высокий должностной статус. Он назначался Сенатом из отставных офицеров-дворян, олицетворял со своей командой военнослужащих и канцелярией полноправную царскую  администрацию, наделен огромной властью, выполнял в городе функции уездного капитан-исправника, обеспечивал порядок, возглавлял полицию, сосредоточил административные, полицейские и другие функции. В  столичных городах администрацию  возглавили назначаемые властью  полицмейстеры. Под контролем администрации  действовали выборные органы городского общественного управления.

Городовые магистраты и ратуши в посадах утратили административные функции и превратились в суды для торгово-промышленного населения, сохранены коменданты в ряде городов, цеховые старосты. Купечество и мещанство  выбирали двух бурмистров и четырех  ратманов в магистрат, наделенный функциями  суда. Возглавил его городской  голова. Функционировали в городах  совестный и сиротский суды. В  лице магистратов, совестных и сиротских  судов, ратуш формировалось городское  общественное самоуправление, которое  функционировало под постоянным и строгим контролем губернаторства, городничества, органов государственного управления.

Жизнь же городов усложнялась, они разрастались и становились  крупнее, возникали новые отрасли  хозяйства. Множилась социальная структура  жителей городов, которые именовались  собирательно «городовые обыватели», «мещане».

Управление городами не имело  своего самостоятельного статуса, единообразия, что сопровождалось произволом руководителей  местной администрации, тормозило  развитие городов, их устройство. Возрастание  роли городов в жизни империи  требовало адекватного городского управления.

В значительной степени эта  потребность зафиксирована «Грамотой  на права и выгоды городам Российской империи» от 21 апреля 1785 г., которая  стала первым в истории управления развернутым законом организации  городского управления и сопровождалась позднее целой серией городовых положений об устройстве городской жизни. Закон сохранил государственное городское управление, определил юридический статус городского населения; предусмотрел общественное городское управление, организацию ремесленного, цехового устройства, подчиненность городского самоуправления царской администрации[4].

Закон подтвердил самостоятельный  статус города как субъекта управления, статус и функции городского магистрата, посадской ратуши, составлявших их бурмистров, ратманов, а также старост, судей словесных судов, заседателей, работавших в единстве с городничими, комендантами и подчинявшихся губернатору  и его правлению. В помощь администрации  создавалось общественное управление, действующее на правовой государственной  основе, представленное:

а) градским обществом.

б) общей городской думой.

в) шестигласной думой.

г) городским головой.

Высшим органом являлось градское общество, на собраниях которого право голоса имели горожане старше 25 лет, обладавшие недвижимым имуществом, довольно богатым состоянием, капиталом, проценты с которого превышали 50 рублей. Имущественный ценз постоянно повышался, особенно в крупных городах. «Мещанин бескапитальный голоса не имеет», —  такое установлено цензовое право  общественного управления. Лишены права  голоса в городском собрании были жившие в городах люди наемного труда, не имевшие цензовых размеров недвижимого  имущества и капитала.

По имущественному состоянию  и роду занятий «городовые обыватели» подразделялись на шесть сословных  разрядов, регистрировались в специальных  «обывательских книгах» избираемыми  обществом старостами и депутатами соответственно в одной из шести  частей книги по алфавиту и определенной форме из семи показателей.

Градское общество имело  право юридического лица, собственность, служебные помещения, доходы с имущества, торгового оборота, специальные  сборы на нужды общества, добровольные дополнительные скидки (взносы), общественную казну, смету доходов и расходов, канцелярию, штат служащих, архив и  др.

Собрания общества проводились  по каждому из шести разрядов «городских обывателей» с дозволения губернатора; по его приказанию раз в три  года выбирали гласных в общую  городскую думу по одному от разрядов каждой части, на которые делился  город, а также городского голову, бурмистров и ратманов в магистрат, старост, судей словесных судов, заседателей.

Общая городская дума избирала раз в три года по одному представителю  от каждой из шести фракций гласных  в шестигласную думу, при которой  функционировали особые торговые депутации, штатные смотрители, инспекторы.

Шестигласная дума работала под руководством городского головы на постоянной основе, заседала еженедельно  и чаще, когда «нужда и польза городская потребует».

Городской голова председательствовал  в общей и шестигласной думах, а также в сиротском суде, городском  депутатском собрании, которое состояло из депутатов от особых полицейских  округов (частей) города, действовало  постоянно, ведало «обывательскими  книгами» и другими учетными делами.

Кроме общегородских, функционировали  разрядно-сословные органы управления. В крупных городах имелись  особые купеческие общества, избиравшие свои исполнительные управы и старшин. Ремесленные цеховые сходы избирали в каждой городской части цеховые  управы в составе старшины и двух его товарищей (заместителей) для  решения таких узко-цеховых интересов, как учет мастеров, подмастерьев, учеников, забота о нуждах данного ремесла, разрешение споров, экзамены на мастеров и подмастерьев. Подмастерья были наделены правом объединяться по профессиям, избирать свои подмастерные управы с  ограниченными функциями. Цеховые, подмастерные управы города выбирали на собрании ремесленного голову, который  входил в шестигласную думу как гласный  от цеховых.

В «Грамоту» включено «Ремесленное положение», чем надлежало руководствоваться  и магистратам, и цеховым органам.

По функциям, предметам  и параметрам ведения городская  дума являлась хозяйственно-административным дополнением к аппарату администрации, полиции, делала то, с чем они не могли справиться. «Грамота» предписывала администрации, городской думе, городовому магистрату помогать друг другу на пользу «службы императорскому величеству». Функции городской думы ограничены, что являлось характерной чертой самодержавного управления, допускавшего децентрализацию в строго ограниченных рамках. Дума не обладала широкими правами  и самостоятельностью, опекалась  пристально губернатором, который контролировал  ее бюджет, доходы, расходы по отчетам  шестигласной думы, представляемых обязательно  и губернатору, и казенной палате. Думе разрешено обращаться к губернатору  «со своими общественными нуждами  и пользами». Жалобами же на городскую  думу занимался губернский магистрат. Вся власть была в руках губернатора, городничего, органов государственного управления.

Деятельность городского общественного управления ограничена и узостью финансовых средств. Бюджет думы строился в доходной части на основе купцово-гильдейских сборов, обывательских взносов, мелких налогов, штрафов, процентных отчислений от казенной питейной продажи, дополнялся различными специальными сборами с обывателей и всегда был дефицитным.

Становление городского общественного  управления проходило сложно, медленно. Оно формировалось в аспекте  распорядительного назначения в  городском хозяйстве, являлось тогда  «слабо действующим». Заботы царской  власти о городах «не дали очень  заметных результатов: бедные средствами, мало просвещенные и ничем в жизни  не объединяемые, «городские обыватели» не имели возможности сложиться  в одно «общество градское» и  развить свое самоуправление». Городское  общественное управление сохранило  феодальную корпоративную структуру  в виде гильдий, цехов, посадских  общин и многих других социальных разрядов.

Городскому управлению были приданы полицейские черты. «Уставом благочиния или полицейским» 8 апреля 1782 г. определена законодательно полицейская  регламентация городской жизни, полиции дано право вмешиваться  в общественную и частную жизнь  горожан. Написанное Екатериной II «Зерцало управы благочиния» содержало нравственные афоризмы, нормы и для полиции, и для жителей городов[5].

По-новому строился городской  полицейский аппарат. Обер-полицмейстеры  в столицах поставлены во главе управ  благочиния, куда входили приставы и выборные от купечества ратманы. В  губернских городах созданы управы благочиния во главе с полицмейстером (обер-комендантом). В уездных городах  — управы в составе городничих, приставов, двух ратманов.

Во всех городах учреждены  полицейские округа - «части» по 200-700 дворов во главе с частным  приставом. Части делились на «кварталы» по 50-100 дворов, где полицейский надзор осуществляли квартальный надзиратель  и его помощник — квартальный  порутчик.

Управы благочиния, канцелярии частного пристава, называвшиеся частным  или съезжим домом, просто частью являлись городскими учреждениями, действовали  отдельно от расположенных в городах  уездных органов, обеспечивали порядок  и безопасность в городах, надзирали  за гостиницами, трактирами, ресторанами, другими общественными учреждениями, тушили пожары, исполняли судебные решения по мелким уголовным делам, гражданским тяжбам.

В городском управлении во второй половине XVIII в. усилились бюрократическая  централизация, полицеизация, общественные начала.

2.2      Изменение сословного дворянского, церковного, крестьянского, казачьего управления

Для второй половины XVIII в. характерно развитие сословного управления в России. В отличие от Запада, где разрушались  феодальные устои, сословные перегородки  в обществе и государственном  управлении, формировались общедемократические  властные и представительные органы, в Российской империи были усилены  как сословная замкнутость общества, так и сословный характер государственного управления. Обусловлено это политикой  упрочения феодальной абсолютистской монархии, политического оформления сословной структуры феодального  общества, которое стало коррозироваться  под воздействием новых буржуазных хозяйственных форм и отношений.