Реформы Петра I в области местного управления и самоуправления

       Указ  от 17 марта 1714 г. наметил компетенцию  фискалов: проведывать про все, что "ко вреду государственному интересу быть может"; докладывать "о злом умысле против персоны его величества или измене, о возмущении или бунте", "не вкрадываются ли в государство  шпионы", а также борьба со взяточничеством  и казнокрадством. Основной принцип  определения их компетенции – "взыскание  всех безгласных дел".

       Сеть  фискалов расширялась, и постепенно выделились два принципа формирования фискальства: территориальный и  ведомственный. Указом 17 марта 1714г. предписывалось в каждой губернии "быть по 4 человека, в том числе провинциал-фискалам из каких чинов достойно, также и из купечества". Провинциал-фискал наблюдал за городовыми фискалами и один раз в год "учинял" контроль над ними. В духовном ведомстве во главе организации фискалов стоял протоинквизитор, в епархиях – провинциал-фискалы, в монастырях – инквизиторы. Со временем предполагалось ввести фискальство во всех ведомствах.

       После учреждения Юстиц-коллегии фискальские  дела перешли в ее ведение и  попадали под контроль Сената, а  с учреждением должности генерал-прокурора  фискалы стали подчиняться ему. В 1723г. был назначен генерал-фискал, который был высшим органом для  фискалов. В соответствии с указами (1724 и 1725гг.) он имел право требовать  к себе любое дело. Его помощником был обер-фискал.

       Первым  законодательным актом о прокуратуре  был указ от 12 января 1722г.: "быть при  Сенате генерал-прокурору и обер-прокурору, также во всякой коллегии по прокурору...". А указом от 18 января 1722г. учреждены  прокуроры в провинциях и надворных  судах. Если фискалы находились частично в ведении Сената, то генерал-прокурор и обер-прокуроры подлежали суду самого императора. Прокурорский надзор распространялся даже на Сенат.

       Указ  от 27 апреля 1722г. "О должности генерал-прокурора" устанавливал его компетенцию, в  которую входило: присутствие в  Сенате и осуществление контроля над фискалами. Генерал-прокурор имел право: ставить вопрос перед Сенатом для выработки проекта решения, представляемого императору на утверждение, выносить протест и приостанавливать дело, сообщая об этом императору. Прокурор коллегии присутствовал на заседаниях коллегий, осуществлял надзор за работой учреждения, контролировал финансы, рассматривал донесения фискалов, проверял протоколы и другую документацию коллегии.

       Всю пирамиду государственной власти венчал император. После подписания ништадского мира со Швецией Россия стала империей. 22 октября 1721 г. Петру I был присвоен титул Отца Отечества, Императора Всероссийского, Петра Великого. Принятие этого титула соответствовало юридическому оформлению неограниченной монархии. Монарх не был ограничен в своих полномочиях и правах никакими высшими административными органами власти и управления. Император обладал всей полнотой власти в государстве. Авторитарность правления абсолютного монарха характеризовалась нетерпением к инакомыслию, введением единого образования в систему государственных органов, стремлением регламентировать быт, нравы, всю общественную жизнь, развитие культуры.

       Власть  императора в такой мере была широка и сильна, что Петр I преступал  сложившиеся обычаи, касавшиеся персоны  монарха. В толковании к 20 артикулу Воинского устава 1716г. и в Морском  уставе 1720г. провозглашалось: "Его величество есть самовластный монарх, который никому в своих делах ответа дать не должен, но силу и власть имеет свои государства и земли яко христианский государь по своей воле и благомнению управлять". В Регламенте духовной коллегии (25 января 1721г.) говорилось: "Монархова власть есть власть самодержавная, которой повиноваться сам бог за совесть повелевает". Монарх был главою государства, церкви, высшим судьей, верховным главнокомандующим, в его исключительной компетенции было объявление войны, заключение мира, подписание договоров с иностранными государствами. Монарх рассматривался как верховный носитель законодательной и исполнительной власти.

       Система государственного управления, созданная  в первой четверти XVIII в. сохранилась  и после смерти Петра I. Во второй четверти XVIII в. в нее вносились лишь частичные изменения, не затрагивавшие главных принципов управления. Наиболее крупные изменения при преемниках Петра I были связаны с созданием Верховного Тайного совета в 1726г. и реформой местного управления в 1727г.

       Реформы местного управления проводились с  целью укрепления власти дворянства путем создания на местах бюрократических  учреждений с наделением их широкими полномочиями. Историческая литература выделяет три этапа в реформе  областного управления: первый – до 1708г., второй – с 1709 по 1718 (первая областная  реформа), и третий – с 1719 по 1725 (вторая областная реформа).

       На  первом этапе произошли незначительные изменения в системе местного управления: с созданием Бурмистерской  палаты (1699г.) из ведения воевод было изъято посадское население; 1702-1705гг. - местные дворяне привлечены к  воеводскому управлению. Указом от 18 декабря 1708г. вводится новое административно-территориальное  деление, по которому необходимо "учинить 8 губерний и к ним расписать  города". Вначале были образованы Московская, Ингерманландская, Смоленская, Киевская, Азовская, Казанская, Архангельская и Сибирская губернии. В 1713-1714гг. еще три: из Казанской выделены Нижегородская и Астраханская губернии, из Смоленской - Рижская губерния.

       Во  главе губерний стояли губернаторы, генерал-губернаторы, которые объединяли в своих руках административную, военную и судебную власть. Губернаторы  назначались царскими указами только из числа близких к Петру I дворян. У губернаторов были помощники, контролирующие отрасли управления: обер-комендант  – военное управление, обер-комиссар и обер-провиантмейстер – губернские и др. сборы, ландрихтер – губернская юстиция, финансовые межевые и розыскные  дела, обер-инспектор – сборы  налогов с городов и уездов.

       Губерния  делилась на провинции (во главе –  обер-комендант), провинции - на уезды (во главе - комендант). Коменданты были подчинены  обер-коменданту, комендант – губернатору, последний Сенату.

       В уездах городов, где не было крепостей  и гарнизонов – органом управления были ландарты. Местным органам принадлежала видная роль в выполнении важнейшей  функции феодально-абсолютистского  государства – поддержании и  укреплении господства дворян.

       Вторая  областная реформа проводилась  на основе тех преобразований, которые  уже были сделаны. В 1718г. Сенат установил  штаты и номенклатуру должностей для губернских учреждений, а в  мае 1719г. было дано четкое расписание губерний, провинций и городов по губерниям  и провинциям. С этого периода  деление на провинции вводится на территории всей страны.

       Провинция становится основной единицей областного управления. Было создано 50 провинций, которые в свою очередь делились на округа – дистрикты. Инструкции возлагали на губернаторов широкий  круг полномочий (включая прежние), которые обязывали их осуществлять надзор за губернскими "камерными  служителями" и земскими судьями, приводить в действие наказания, контролировать городское управление.

       Провинциальные  воеводы подчинялись губернаторам только по военным делам, в остальном  они были независимы от губернаторов. Воеводы занимались розыском беглых крестьян и солдат, строительством крепостей, сбором доходов с казенных заводов, заботились о внешней безопасности провинций, а с 1722г. осуществляли судебные функции. Воеводы назначались Сенатом  и подчинялись коллегиям. Камериры и комиссары являлись органами Камер-коллегии на местах.

       Главной особенностью органов местного управления I четверти ХVIII в., было то, что они наряду с административными исполняли и полицейские функции. В ХVII в. посадское население находилось в подчинении приказов и местных органов власти, но введение в 1681г. стрелецкой подати подчинило городское население в финансовом вопросе Стрелецкому приказу.

       В 1699г. была проведена городская реформа. Была создана Бурмистерская палата (Ратуша) с подведомственными земскими избами. В их ведении находилась торгово-промышленное население городов  по части сбора податей, повинностей  и пошлин. Цель реформы - улучшение  условий развития торговли и промышленности. Создание Ратуши способствовало обособлению  городского управления от органов местной  администрации, но губернская реформа 1708-1710гг. вновь подчинила земские  избы губернаторам и воеводам.

       Однако  в 20-х гг. ХVIII в. городское управление принимает форму магистратов. В 1722-1723гг. были образованы Главный магистрат и местные магистраты при непосредственном участии губернаторов и воевод. Магистраты подчинялись им в вопросах суда и торговли. Провинциальные магистраты и магистраты городов, входящих в провинцию, представляли собой одно из звеньев бюрократического аппарата с подчинением низших органов высшим. Выборы в магистраты бурмистров и ратманов были возложены на губернатора. Иногда принцип выборности нарушался и назначение проводились царскими или сенатскими указами. В обязанности магистратов входили вопросы полицейской службы, благоустройство городов, продажа отписного имущества, окладные и неокладные сборы, обеспечение мануфактур компанейщиками, учреждение полиции, контроль за правосудием.

2.2 Замена приказов  коллегиями.

       1717-1719 годы были подготовительным периодом  становления новых учреждений - коллегий. До 1719г. президенты коллегий должны  были сочинять регламенты и  не вступать в дела. Образование  коллегий вытекало из предшествующего  приказного строя, т.к. большинство  коллегий создавалось на базе  приказов и являлись их правопреемниками.

       По  указу 14 декабря 1717г. было создано 9 коллегий: Военная, Берг, Ревизион, Иностранных  дел, Адмиралтейская, Юстиц, Камер, Штатс-контор, Мануфактур. Всего к концу первой четверти ХVII в. существовало 13 коллегий, которые стали центральными государственными учреждениями, формируемыми по функциональному принципу. Генеральный регламент коллегий (1720г.) устанавливал общие положения управления, штаты и порядок делопроизводства. Присутствие коллегии составляли: президент, вице-президент, 4-5 советников, 4 асессора. Штат коллегии состоял из секретарей, нотариуса, переводчика, актуариуса, копиистов, регистраторов и канцеляристов. При коллегиях состоял фискал (позднее прокурор), который осуществлял контроль над деятельностью коллегий и подчинялся генерал-прокурору. Коллегии получали указы только от монарха и Сената и имели право не исполнять указы последнего, если они противоречили указам царя. Коллегии выполняли сенатские указы, присылали копии своих решений и доклады о своей деятельности в Сенат.

       Коллегия  иностранных дел заменила собой Посольскую канцелярию. Ее компетенция была определена указом от 12 декабря 1718г., в которую входило ведать "всякими иностранными и посольскими делами", координировать деятельность дипломатических агентов, заведовать сношениями и переговорами с иностранными послами, осуществлять дипломатическую переписку. Особенностями коллегии являлось то, что в ней "ни каких судных дел не судят".

       На  Военную коллегию возлагалось управление "всеми воинскими делами": комплектование регулярной армии, управление делами казачества, устройство госпиталей, обеспечение армии. В системе Военной коллегии находилась военная юстиция, состоящая из полковых и генеральных кригсрехтов.

       Адмиралтейская  коллегия ведала "флот со всеми морскими воинскими служители, к тому принадлежащими морскими делами и управлениями" и руководствовалась в своей деятельности c "Регламентом о управлении адмиралтейства и верфи" (1722) и "Регламентом морским". В ее состав входили Военно-морская и Адмиралтейская канцелярии, а также Мундирная, Вальдмайстерская, Академическая, Канальная конторы и Партикулярная верфь.

       Малороссийская  коллегия была образована указом от 27 апреля 1722г., с целью "ограждать малороссийский народ" от "неправедных судов" и "утеснений" налогами на территории Украины. Она осуществляла судебную власть, ведала сборами податей на Украине. В последние годы существования основными ее целями была ликвидация самоуправления и прежних органов власти.

       Камер-коллегия должна была осуществлять высший надзор за всеми видами сборов (таможенные пошлины, питейные сборы), наблюдала за хлебопашеством, собирала данные о рынке и ценах, контролировала соляные промыслы и монетное дело. Камер-коллегия имела свои органы: в провинциях - конторы камерирских дел, в дистриктах - учреждения земских комиссаров.

       Штатс-контор-коллегия по регламенту 1719г. осуществляла контроль над государственными расходами, составляла государственный штат (штат императора, штаты всех коллегий, губерний, провинций). Она имела свои провинциальные органы - рентереи, которые являлись местными казначействами.

       Ревизион-коллегия должна была осуществлять финансовый контроль над использованием государственных средств центральными и местными органами "ради порядочного в приходе и расходе исправления и ревизии всех счетных дел". Ежегодно все коллегии и канцелярии присылали в коллегию счетные выписки по составленным ими приходным и расходным книгам и в случае несходства судили, и наказывала чиновников за преступления по доходам и счетам. В 1722г. функции коллегии были переданы Сенату.

       В круг обязанностей Берг-коллегии входили вопросы металлургической промышленности, управление монетными и денежными дворами, закупка золота и серебра за границей, судебные функции в пределах ее компетенции. Была создана сеть местных органов: Московский обер-бергамт, Казанский бергамт, Керченский бергамт. Берг-коллегия была объединена с другой – Мануфактур-коллегией "по сходству их дел и обязанностей" и как одно учреждение просуществовало до 1722г.