Советская система пенсионного обеспечения и организация управления ею

     Советская система пенсионного обеспечения  и

     организация управления ею.

     Аспирантка 2 г/о

     Кафедры политической истории

     Факультета  государственного управления

     МГУ им. Ломоносова

     Барбасова С.С. 

     Пенсионное  обеспечение – базовая и одна из самых важных социальных гарантий стабильного развития общества, поскольку непосредственно затрагивает интересы нетрудоспособного населения любой страны, а косвенно практически все трудоспособное население. Статья 7 Конституции провозглашает Российскую Федерацию социальным государством, «политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека»¹. Старость – закономерный этап жизни, когда человек по объективным причинам не имеет возможности обеспечивать своё достойное существование или эта возможность существенно ограничена. Поэтому одна из задач государства – создание эффективного механизма, позволяющего этой категории населения реализовать своё конституционное право на достойную старость.

     В этом отношении Российская Федерация  является преемницей Советского государства, в основном законе которого утверждалось право граждан на материальное обеспечение  в старости, случае болезни, полной или частичной утраты трудоспособности и в случае потери кормильца².

     Исследование  проблемы становления и развития советской системы пенсионного обеспечения  в настоящие время является весьма актуальным, поскольку современная Россия переживает очередной этап реформирования пенсионной системы. Возможно, анализ деятельности Советского правительства по созданию эффективной системы управления пенсионным обеспечением граждан в СССР позволит учесть положительный исторический опыт в этой области и избежать допущенных прежде ошибок.

     Что касается историографии исследуемой  проблемы, следует заметить, что некоторые вопросы функционирования советской системы пенсионного обеспечения освещается в работах общего характера по истории СССР³, которые начинают появляться с 50х годов XX века. Авторами исследований советского периода, посвященных системе пенсионного обеспечения в СССР, являлись профессиональные юристы и экономисты, а также работники системы социального обеспечения. Таким образом, в ряде работ рассматриваются экономические⁴ и правовые⁵ аспекты советского социального обеспечения и механизмов его функционирования и управления.  Основная задача таких работ – популяризация существующего законодательства, а не анализ процесса становления и развития пенсионного обеспечения в СССР.

     Вопросы управления системой пенсионного обеспечения в нашей стране частично освещаются в работах, опубликованных  после распада СССР, поскольку в этот период возникла необходимость в создании новой Российской системы социального обеспечения. Однако основное внимание современных исследователей направлено на изучение дореволюционного этапа развития системы пенсионного обеспечения и проблемам модернизации постсоветской пенсионной системы в условиях рыночной экономики⁶. Таким образом, советская система пенсионного обеспечения и организация управления ею в отечественной исторической науке, на наш взгляд,  освещены недостаточно. Исследование и анализ нормативных документов Советского Союза, статистических данных и архивных материалов, которые составляют источниковую базу данного исследования, позволяют ответить на вопросы об особенностях организационной структуры советской системы пенсионного обеспечения и основных этапах формирования системы управления ею.

     Вопросы обеспечения трудящихся в старости и при нетрудоспособности всегда входили в программные требования партии большевиков. В.И. Ленин писал, что рабочие имеют право на государственную пенсию, так как они «...содержат своим трудом все богатые классы и все государство, а потому они не менее имеют право на пенсию, чем чиновники, получающие ее»⁷. В царской России идеи большевиков о введении всеобщего права на пенсионное обеспечение были весьма актуальными и в своем роде революционными: законодательство Российской империи относило пенсию к разряду служебных наград, право на пенсию приобреталось "беспорочною выслугою определенных в законе сроков"⁸. Получение пенсий чиновниками регулировалось Общим уставом о пенсиях и единовременных пособиях по гражданским ведомствам. Основанием для выплаты пенсий становился тот факт, что ко времени прекращения службы в большинстве случаев должностные лица достигали того возраста, в котором каким-либо иным способом содержать свою семью они уже не могли.

     В связи с принятием в 1903 году закона «О вознаграждении рабочих, потерпевших от несчастных случаев», В.И. Ленин пишет статью, в которой указывает на необходимость дальнейшего совершенствования законодательства: «Новый закон обязывает владельцев предприятий вознаграждать рабочих только за утрату трудоспособности… Наша программа требует установление ответственности не только за потерю способности к труду вследствие несчастных случаев, но и вследствие вредных условий производства»⁹.

     С приходом к власти, большевики начинают реализовывать эти идеи социального  обеспечения граждан: уже в первые годы после Октябрьской революции 1917 в России для трудящихся было установлено государственное пенсионное обеспечение¹⁰. Основные принципы, по которым должна строиться система социального (в том числе и пенсионного) обеспечения в социалистическом обществе, были определены в Положении о социальном обеспечении трудящихся, утвержденном декретом СНК от 31 октября 1918 года: «Социальное обеспечение трудящихся распространяется на случаи:

     а) оказание всех видов врачебной, лекарственной  и т.п. помощи и родовспоможения нуждающимся в них лицам;

     б) временной утраты средств к существованию вследствие нетрудоспособности, независимо от причин, её вызвавших (общее заболевание, увечье и т.п.);

     в) постоянной утраты (всех или части) средств к существованию вследствие нетрудоспособности, вызванной увечьем, болезнью, старостью и т.п.;

     г) утраты средств к существованию  вследствие безработицы, происшедшей  не по вине безработного.

     В задачи социального обеспечения  входят также принятие предупредительных  мер против заболеваний, увечий и  т.п., а равно и облегчение их последствий»¹¹.

     В Программе РКП(б), принятой на VIII съезде партии в марте 1919 года, также подчёркивалось, что «Советская власть провела в законодательном порядке полное социальное обеспечение всех трудящихся, не эксплуатирующих чужого труда, от всех видов потери трудоспособности и – впервые в мире – от безработицы за счёт нанимателей и государства при полном самоуправлении обезпечиваемых и при широком участии профессиональных союзов»¹². 

     Начиная с 1917 года, в процессе формирования и совершенствования пенсионного  законодательства, в стране создавалась  и неоднократно реорганизовывалась структура управления государственным  пенсионным обеспечением.

     Так, в октябре 1917 года был образован  Наркомат государственного призрения¹³, который декретом от 26 апреля 1918 года был переименован в Наркомат социального обеспечения (первое название «не соответствует социалистическому пониманию задач социального обеспечения и является пережитком старого времени, когда социальная помощь носила характер милостыни и благотворительности¹⁴»).

     Основными направлениями деятельности этого  комиссариата были обеспечение увечных  воинов, в том числе назначение им пенсий; охрана материнства и  младенчества; работа в детских домах; выдача продовольственных пайков; обеспечение  несовершеннолетних, обвиняемых в противоправных действиях; медицинская помощь.

     В декабре 1919 года Наркомат социального  обеспечения и Наркомат труда  были объединены в Наркомат труда  и социального обеспечения, в  структуре которого был образован  отдел социального обеспечения. Однако уже через четыре месяца произошло  разделение этого наркомата на два  комиссариата: Народный Комиссариат  труда и Народный Комиссариат  социального обеспечения¹⁵. Социальное обеспечение трудящихся, потерявших трудоспособность на работе, на военной службе или в быту, перешло в ведение Наркомтруда. На него был возложен пересмотр пенсий, получаемых согласно Уставу о промышленном труде, Горнозаводскому уставу и положению о вспомогательно-сберегательных кассах казенных и частных железных дорог. В этот период в архивных документах отмечаются некоторые сложности, связанные с функционированием аппарата социального обеспечения рабочих на местах: «расхлябанность», «грехи старого аппарата», «нелады в бухгалтерии»  и т.д. ¹⁶

     В полномочия Наркомата социального  обеспечения как центрального органа по руководству государственным  обеспечением входила разработка общих  норм и порядка государственного обеспечения инвалидов войны  и лиц других категорий. Наркомат устанавливал категории инвалидов, имеющих право на социальное обеспечение, руководил переобучением  и профессиональным обучением инвалидов, участвовал в  разработке и проведении мероприятий  по борьбе с нищенством, беспризорностью  и проституцией. В его ведении  действовали самостоятельно обособленные органы: Центральный Крестьянский Комитет  общественной взаимопомощи, Всесоюзное объединение инвалидов, Комиссия по назначению пенсий и пособий, Комиссия по назначению пенсий научным работникам, Комиссия по назначению персональных пенсий. В губерниях и уездах создаются  пенсионные отделы военно-увечных, а впоследствии в городах и районах организуются отделы социального обеспечения.

     В 1928 году было положено начало созданию самостоятельного института пенсионного  обеспечения в СССР. Пенсии устанавливались  независимо от состояния трудоспособности и медицинского заключения для назначения пенсии не требовалось. Был установлен возраст для получения пенсий по старости для мужчин – 60 лет, для  женщин – 55 лет. Требуемый для назначения пенсий трудовой стаж был одинаков как для мужчин, так и для  женщин – не менее 25 лет¹⁷.

     В 1928 – 1930 годах было введено пенсионное обеспечение по старости для рабочих  горной и металлургической промышленности, железнодорожного и водного транспорта, оставивших работу по найму после 1 января 1929 года, для работников текстильной  промышленности – с 1 декабря 1927 года, а также для рабочих химической, полиграфической и табачно-махорочной промышленности.

     Правила обеспечения по старости были утверждены Наркомом труда СССР 11 февраля 1930 года, согласно которому был установлен вышеуказанный  пенсионный возраст для мужчин и  женщин, обязательный стаж по найму  для мужчин — 25 лет, для женщин — 20 лет, предусмотрены льготные условия  пенсионного обеспечения для  работающих на подземных работах  и водолазов. В 30-х годах было введено  также пенсионное обеспечение за выслугу лет работников просвещения, медицинских, научных работников, работников гражданского воздушного флота¹⁸.

     В целях стимулирования притока рабочей  силы в ведущие отрасли народного  хозяйства Совет народных комиссаров СССР 23 июня 1930 года принимает постановление «О социальном страховании», которым предписывалось пересмотреть правила обеспечения по инвалидности, старости,  в случае потери кормильца и установить более высокие нормы пенсий и пониженный стаж для рабочих, занятых на тяжелых и вредных производствах (подземные рабочие, рабочие горячих цехов и т.п.); повысить размеры пенсий в зависимости от стажа работы в данной отрасли.

     В 1930 году впервые устанавливаются нормы персональных пенсий: «Для членов революционных партий, активно боровшихся за власть пролетариата, … лично работавших в нелегальных организациях этих партий, персональные пенсии должны назначаться в размере, не меньшем половины наивысшей пенсии».¹⁹   В 1932 году устанавливается минимальная пенсия красногвардейцам и красным партизанам в размере 75 рублей.²⁰ Всего на пособии и пенсии в 1932-1933 годах было потрачено 1325,8 млн рублей (включая выплаты временно нетрудоспособным, пенсионирование, дополнительные виды обеспечения, обеспечение по безработице)²¹.

     Следует подчеркнуть, что законодательство о пенсиях рабочим и служащим 1928 – 1932 гг. оказало огромное влияние на формирование законодательства о пенсионном обеспечении по старости. Многие установленные им нормы были воспроизведены впоследствии Законом СССР от 14 июля 1956 года “О государственных пенсиях в СССР”.

     Непременное условие успешного развития советской системы пенсионного обеспечения заключалось в том, что управление ею осуществлялось на широкой демократической основе, с участием общественности и, в первую очередь, профсоюзов – самой массовой общественной организации, объединяющей в 1917 году 693,3 тыс. человек, а в 1928 году уже 10381,4 тыс. человек²². Поскольку главная функция профсоюзов (защита рабочего класса от произвола буржуазии) утрачивала своё значение «по мере того, как…ликвидировались капиталистические элементы в нашей стране»²³, на профсоюзы был возложен общественный контроль за правильным расходованием средств, предназначенных для пенсионного обеспечения и социального обслуживания пенсионеров. Им подчинялись комиссии по пенсионным вопросам, возникшие согласно постановлению Совета Народных Комиссаров СССР и ВЦСПС, в компетенцию которых входило решение вопросов пенсионного обеспечения рабочих и служащих. Одной из основных задач этих комиссий являлась подготовка документов рабочих и служащих для назначения пенсии. «Только профессиональным организациям под силу будет такая работа, так как только профессиональные союзы смогут вовлечь в эту работу широчайшие рабочие массы, смогут мобилизовать вокруг этой работы внимание и помощь этих масс и обеспечить осуществление на деле задач, поставленных в области партией и правительством».²⁴