Высшие органы российской империи в начале 19-20 веков

«Министерская система управления, во-первых, подчеркнула преемственность  реформы Александра I по отношению к преобразованиям Петра I. Во-вторых, учреждение министерств было вызвано необходимостью приведения всех частей государственного управления в стройную систему. В-третьих, министерства должны были помочь утвердить общее социально-экономическое благосостояние империи. В-четвертых, государственными делами отныне должны были управлять только  восемь министерств, которые при разделении   государственных дел ведали определенной сферой, а все министерства обеспечивали единство управления»⁶.

«Генезис центрального отраслевого  управления через путных бояр—приказы-коллегии увенчался министерствами. Министерской системе присущи такие черты, как: а) четкое функциональное разделение сфер управления; б) конкретность предметов, параметров отраслевого управления; в) единоначалие; г) персональная ответственность, исполнительность; д) линейная вертикаль  исполнения, строгая ведомственная  подчиненность. Видимо, поэтому министерская система жизнеспособна, сравнительно легко адаптируемая к изменяющимся объективным условиям, потребностям управления, утвердилась в России на длительное время вплоть до XXI века, когда министерства функционируют  на уровнях федерального центра, республик, областей и других субъектов Федерации»⁷.

Постепенно реформаторские намерения Александра I сменились консервативным курсом. Огромное впечатление произвели на императора волнения в военных поселениях, Семеновском полку и европейские революции 20-х гг.,  которые окончательно убедили его в несвоевременности каких-либо преобразований.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

1.3 Изменение местного государственного и общественного сословного управления

 

 

 

Перешедшая из  XVIII в. система  местного управления нуждалась в  рационализации соответственно условиям и потребностям нового, XIX в. 

При Александре I сохранился статус губернатора как представителя  власти, управляющего губернией от имени императора, хозяина губернии. Но Александр I уточнил параметры его властных полномочий, механизм управления губернией посредством губернского правления, а не только одним лицом.

«Указом «О непреступлении губернатором пределов власти, назначенным им законами» (16 августа 1802г.) предписано губернаторам управлять в точном соответствии с законами, в установленных ими  рамках, «не простирать власть свою за пределы законов», т.е. не допускать  беззакония, обеспечить исполнение законов  всеми учреждениями, которые должны поступать «по точной силе и словам закона». Губернским прокурорам надлежало  «непрестанно наблюдать за исполнением  законов, не упуская ни единого случая без взыскания с виновных». Губернаторам указано, что они «никаких личных переписок в виде повелений не принимали б и не употребляли  бы», по всем делам губернии обращались бы не к лицам, а «прямо в те места, до которого какое дело принадлежит». Подтвержден прежний указ 1780 г. об ответственности за взяточничество, задача Сената — контролировать его  исполнение»⁸.

Большая часть губернаторов занимала свой пост не более 3-5 лет. «Положение губернатора было в какой-то мере двойственным: он назначался непосредственно  императором и представлял ежегодные  отчеты на высочайшее имя, с другой стороны – являлся чиновником МВД, и находился в фактическом  подчинении у министра»⁹. Губернатор обладал не только административными функциями, но и наблюдал за деятельность судебных органов.

Губернское правление, было также непосредственно подчинено  правительствующему Сенату, куда представляло дела на благоусмотрение, «встретив  мнение и недоразумение в смысле законов». Губернаторство охватывало и ведомственные учреждения, созданные  на местах министерствами.

Губернаторы выполняли функции  с помощью губернского правления, канцелярии, различных комитетов, комиссий, присутствий, составлявших администрацию  губернии. Губернское правление имело  общее присутствие, превратившееся к середине XIX в. в исполнительную губернаторскую инстанцию. Возросла роль его канцелярии, аппарат которой  имел четыре функциональных отделения: 1) по обнародованию законов, наблюдению за исполнением распоряжений губернатора  и правления; 2) по управлению полицией; 3) по связи администрации с судами; 4) по связи с финансово-хозяйственными органами различных ведомств.

«Созданы новые коллегиальные  аппараты под председательством  губернатора в виде отраслевых присутствий, комиссий, комитетов, куда входили ответственные  должностные лица, губернский предводитель дворянства, прокурор. С их помощью  осуществлялись хозяйственно-административные ведомственных учреждений, решались социальные проблемы. Действовали рекрутские присутствия (с 1831 г. — комитеты), различные  комиссии и комитеты: народного продовольствия, строительные, дорожные, статистические, земских и городских повинностей, общественного здравия, холерные, оспенные, попечительные о тюрьмах, раскольниках (с 1838 г.), врачебно-полицейские и  др»¹⁰.

Уездное управление представлено по-прежнему нижними земскими судами во главе с капитан-исправниками, в составе заседателей от дворян, государственных крестьян. Уездные  казначейства, создаваемые еще с  конца XVI в. являлись ведомственными органами Министерства финансов и подчинялись губернской казенной палате, они ведали приемом, хранением денежных сборов, доходов и выдачей денежных сумм. Кроме того, они выдавали по распоряжению местных властей паспорта, подорожные, продавали все виды гербовой бумаги и др.

В 1837 г. уезды разделены  на полицейские станы. Назначаемый  губернатором становой пристав осуществлял  полицейские функции, опираясь на вотчинную  полицию и избранных крестьянскими  сходами сотских и десятских.

Государственное управление вошедшими в состав Российской империи  новыми территориями, другими окраинами, учитывало специфическое административно-территориальное  деление, создавались наместничества, генерал-губернаторства, губернии, края, области, округа, магалы и др. В 1809 г. Александр I утвердил конституцию Финляндии, по которой законодательная власть принадлежала сословному сейму, а исполнительная – Правительствующему сенату, вся административная власть с 1816 года фактически находилась в руках генерал-губернатора. В 1815 г. Польше была дарована Конституционная хартия. Польша имела свой выборный орган - законосовещательный сейм. Административная власть находилась в руках наместника царя, при нем в качестве совещательного органа действовали Государственный совет, а также состоявший из министров-поляков Административный совет. Управление присоединяемыми землями Кавказа, постепенно в течение всей первой половины XIX в. складывалось в различных формах в основном  по общероссийскому образцу.

Государственное управление городом сохранило свои прежние  особенности и структуры: учреждения, должностные места, выборные магистраты, ратуши. К середине XIX в. из 700 городов  империи (без Польши и Финляндии) 62 имели статус губернских, 498 — уездных. Почти 80% российских городов являлись административными центрами, имели  административные функции. Через административные структуры государство присутствовало в жизни городов, регулировало непосредственно, прямо и косвенно через финансовую, налоговую, торговую, промышленную, сословную  политику все основные сферы городской  жизни.

«Сформировалась четко устроенная система полицейских органов, должностей, решавших различные, в том числе  административные, вопросы местного управления, суда: городские управы благочиния с обер-полицмейстерами, приставами, ратманами, полицмейстерами, частными приставами (деление городов  на части), полицейскими, будочниками, городскими, уездными городничими, капитан-исправниками, становыми приставами, земскими судами в уездных городах»¹¹.

Градоначальство как административно-территориальная  единица стало создаваться с 1802 г. и включало город с прилегающей  территорией, выделенный из губернии. «Как институт управления градоначальство  учреждалось на основе частных законодательных  актов, функционировало по «особым  учреждениям», входило в систему  МВД, подчинялось ему непосредственно. Градоначальник был приравнен к  губернатору по статусу и правам, имел высокий военный чин. Он заведовал  городским управлением, благоустройством, возглавлял полицию, контролировал  торговлю и судоходство, осуществлял  надзор за состоянием крепостных, портовых, публичных зданий и сооружений, присутственных мест, за содержанием карантинов, почтой, наблюдал за деятельностью иностранных  консулов, выдавал заграничные паспорта, разрешения на открытие частных типографий и литографий, председательствовал  в статистическом комитете и особом по городским делам присутствии. Градоначальство централизовало управление городами, влияло на общественное городское  управление, было распространено в  последующее время на столицы  и другие города»¹².

«Система государственного управления дополнялась по-прежнему органами общественного сословного управления. Решающее значение в местном  управлении приобрели дворянские сословные  корпорации. Возросла роль губернских и уездных дворянских собраний и  предводителей дворянства, которые  возглавляли, как правило, все присутствия, комиссии, комитеты, а собрания избирали уездных капитан-исправников, судей, заседателей в полицейские и  судебные учреждения. Укреплены позиции  крупного дворянства в управлении. Манифестом «О порядке дворянских собраний, выборов и службы по оным» (6 декабря 1831 г.) право выбирать на дворянские общественные должности могли дворяне, имевшие не менее 110 душ крепостных крестьян или 3 тыс. десятин незаселенной земли. Законом (от 16 июля 1845 г.) создавались  условия для сохранения крупного дворянства: переход заповедных дворянских имений (майоратов) по наследству к  старшему сыну, запрещено отчуждать  их посторонним лицам и дробить. Через сословные дворянские органы усилена в государственном управлении роль крупных помещиков-крепостников»¹³.

В первой половине XIX в. были произведены основные преобразования по огосударствлению церкви. Эта была полтика дальнейшего приведения коллегиального церковного аппарата в  соответствие с общим уровнем  централизации государства. Высшим законодательным, административным и  судебным учреждением по делам Русской  Православной Церкви  оставался  Синод, глава которого назначался царем  из светских чиновников. Обер-прокурором при Николае I был даже армейский  офицер из гусар. Усилился процесс бюрократизации церковного управления, появились новые  канцелярии, хозяйственные и духовно-учебные  управления, в 1817—1824 гг. церковное ведомство  входило в Министерство духовных дел и народного просвещения, когда неудачно предпринимались  попытки клерикализации просвещения. Падала роль Синодальной коллегии в  церковном управлении, члены которой  назначались императором из видных архиереев (черного духовенства), и  решения которой утверждались императором. С 1835 г. обер-прокурор входил в состав Комитета министров. Была усилена духовная цензура, преследования раскольников и «иноверцев». Церковь превращалась в обособленную часть самодержавного управления, что порождало и обостряло  противоречия между властью и  сословным управлением духовенства.

В XIX в. продолжалась начатая  в XVIII в. политика ограничения и регулирования  сословного казачьего управления, оно  функционировало в жестких рамках самодержавной системы государственного управления.

Можно сделать вывод, что  функции местного государственного управления в начале XIX века постоянно расширялись в связи с усложнением местной жизни, обострением социальных отношений; административный аппарат постоянно разрастался.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

1.4 Государственное управление при Николае I: «Апогей самодержавия»

 

 

 

В декабре 1825 года тайные общества, состоявшие главным образом из гвардейских  офицеров, подняли мятеж, но потерпели  поражение. Николай I жестоко расправился с выступавшими, но приказал составить свод мнений декабристов в отношении внутреннего состояния государства, из которого, по его словам, «черпал много дельного».

При всех своих полицейских  воззрениях (он мнил себя полицмейстером всей Европы), при полной убежденности в своей непогрешимости Николай  I хорошо представлял себе несовершенство бюрократического аппарата. Обстоятельства складывались  таким образом, что самому царю приходилось думать над искоренением его недостатков. 6 декабря 1926 г. был создан специальный комитет, задачей которого являлся пересмотр основ и уставов существующего государственного управления. В том же году было образовано II отделение собственной Е.И.В. Канцелярии, где под руководством М.М.Сперанского шло составление Полного собрания законов, а также Свода действующих законов в систематическом порядке.

«Оттесняя на второй план Государственный  совет, «Собственная Его Величества канцелярия» постепенно приобретала  особое значение. Она была органом, связывающим царя с правительственными учреждениями по всем важнейшим вопросам государственного управления. Во второй четверти XIX в. эта канцелярия превратилась в непосредственный аппарат при императоре и рассматривала все важнейшие вопросы жизни страны. Аппарат канцелярии разрастался, его структура усложнялась, появились отделения канцелярии: первые три были образованы в 1826 г., четвертое – в 1828 г., пятое – в 1836 г. и шестое -  1842 г.»¹⁴

В 1837—1841 гг. оформлено сословное  управление государственных крестьян по реформе министра государственных  имуществ П.Д. Киселева, одного из умнейших сановников того времени.  Но попытки  реформирования управления государственными крестьянами и инвентарной реформы, проводимой в юго-западных губерниях, зачастую приводили к противоположным  результатам. Было реорганизовано управление государственными крестьянами: в каждой губернии создавалась палата государственных  имуществ с большим штатом чиновников. В отдельных уездах образовывались подчиненные палате округа государственных  имуществ, во главе которых стояли окружной начальник и его помощники.

Это была попытка урегулировать  не только государственное управление этой четырехмиллионной категорией крестьян, но и их самоуправление, его  начала в соответствии с российскими  традициями земского управления.