Создавая так называемые мировые учреждения, самодержавие стремилось обеспечить «спокойное» проведение в жизнь крестьянской реформы в интересах государства и помещиков. Мировые посредники должны были содействовать подписанию уставных грамот между помещиками и крестьянами. Это была их главная функция. Кроме того, в их обязанности входило утверждение в должности выборных лиц крестьянского управления. Мировые посредники могли отменять постановления крестьянских сходов; они рассматривали всевозможные жалобы крестьян как на должностных лиц, так и на помещиков.

   В своей практической деятельности мировым посредникам первого призыва пришлось столкнуться с множеством вопросов, касавшихся местного хозяйственного управления. Некоторые из них содействовали устройству сельских школ, кредитных, ссудно-сберегательных товариществ, страхованию сельских строений от огня и т. д. Эти и многие другие вопросы широко обсуждались на съездах мировых посредников, подобно тому как они ставились потом в земских собраниях. Мировые посредники отражали интересы царского самодержавия и помещичьего класса в целом. Но они были призваны вводить в жизнь буржуазную по ее основному содержанию реформу. Поэтому в отдельных случаях им приходилось вступать в столкновение с наиболее рьяными крепостниками.

   В обстановке массового революционного движения начала 60-х годов мировые посредники по самому роду своей деятельности и условиям ее должны были лавировать, а порою для видимости и принимать сторону крестьян. Это нужно было правительству в целях «умиротворения» сельского населения, отвлечения крестьян от революционных выступлений. Этот «социальный заказ» самодержавия и старались выполнять мировые посредники так называемого «первого призыва». Естественно, что некоторые из них навлекали на себя гнев крепостнически настроенного дворянства. Но и власти вскоре стали выражать недовольство мировыми посредниками. Известная независимость их от бюрократии вызывала раздражение многих губернаторов, враждебно относившихся к осуществлению реформ.

   Характеризуя отдельные проявления революционной ситуации конца 50-х -- начала 60-х годов, В. И. Ленин указывал также и на «...коллективные отказы дворян -- мировых посредников применять такое «Положение»...»⁶. Институт мировых посредников, созданный царским самодержавием для проведения угодной ему реформы, но более или менее самостоятельный в своей деятельности, лишенный бюрократического характера, разрешавший вопросы местного хозяйственного значения, имел в себе элементы тех учреждений, которые были созданы позднее земской реформой. Царская бюрократия не могла примириться с существованием этого института, претендовавшего на независимость. Мировые посредники и их съезды не могли превратиться в органы земского самоуправления. После 1863 года деятельность мировых посредников совершенно утратила былое значение.

   Таким образом, отмена крепостного права, будучи важной предпосылкой создания земства, не могла автоматически привести к образованию земских учреждений. Основной и решающей причиной, вызвавшей эту реформу, было революционное движение в стране.

   Ленин подчеркивал обусловленность всякой более или менее серьезной реформы, в условиях самодержавия и капитализма, революционным движением. Реформу, проводимую господствующим классом, он всегда рассматривал как побочный продукт революционной борьбы.

   Крестьянская реформа оказалась недостаточной уступкой -- она не внесла успокоения, а вызвала новый взрыв возмущения народа. Лишив крестьян лучшей части их земельных наделов, оставив их в сущности подчиненными помещикам, крестьянская реформа породила волну народных восстаний. Отсюда необходимость новых реформ, новых уступок.

   Царское правительство не по доброй воле опубликовало закон о земских учреждениях. Для него это была вынужденная уступка, уступка, с помощью которой предполагалось укрепить самодержавие, уступка, вызванная революционным натиском.

   В 1859 -- 1861 годах в России сложилась обстановка, которую В. И. Ленин характеризовал как революционную ситуацию. В статье «Крах II Интернационала» он указывал на три признака, определяющие революционную ситуацию.

   «1) Невозможность для господствующих классов сохранить в неизмененном виде свое господство; тот или иной кризис «верхов», кризис политики господствующего класса, создающий трещину, в которую прорывается недовольство и возмущение угнетенных классов. Для наступления революции обычно бывает недостаточно, чтобы «низы не хотели», а требуется еще, чтобы «верхи не могли» жить по-старому. 2) Обострение, выше обычного, нужды и бедствий угнетенных классов. 3) Значительное повышение, в силу указанных причин, активности масс, в «мирную» эпоху, дающих себя грабить спокойно, а в бурные времена привлекаемых, как всей обстановкой кризиса, так и самими «верхами» к самостоятельному историческому выступлению»⁷.

   Ленин обращал внимание также и на тот факт, что «самый сплоченный, самый образованный и наиболее привыкший к политической власти класс -- дворянство» обнаружил стремление ограничить самодержавную власть.

   Крестьянские массы и революционные демократы, выражавшие их интересы, вели самоотверженную борьбу против крепостничества, помещиков и самодержавия.

   В то же время в обстановке назревавшей революционной ситуации образованные и либерально настроенные представители имущих классов, враждебные революции, стали все настойчивее выражать недовольство проводимой царем политикой и требовать политики более гибкой и осторожной. Уже с начала царствования Александра II в большом количестве распространялись рукописные записки с критикой государственного строя и проектами преобразований. Это было одно из проявлений кризиса верхов. Недовольство охватило все дворянство, и даже часть сановной бюрократии.  Будущий министр внутренних дел, тогда курляндский губернатор, Валуев в своей «Думе русского» дал острую критику системы государственного управления, надеясь путем исправления «непорядков» сохранить и укрепить основы старого порядка. Стремление дворянства к ограничению самодержавной власти нашло свое отражение в записке камергера Безобразова (1859), в записках графа Орлова-Давыдова и симбирского депутата Шидловского. Все трое высказывали требование, чтобы дворянству было предоставлено право, участвовать в центральном государственном управлении. Записка Безобразова была написана в резком, развязном тоне и привела Александра II в бешенство. Царь испещрил записку своими гневными замечаниями, а в конце приписал: «Он вполне убедил меня в желании подобных ему учредить у нас олигархическое правление»⁸. Конституционные стремления дворянства с еще большей определенностью выявились после отмены крепостного права в постановлениях дворянских собраний.

     Особую ненависть возбуждала к себе царская бюрократия. В этом отношении характерна записка известного впоследствии русского политического эмигранта князя П. В. Долгорукова «О внутреннем состоянии России», написанная в ноябре 1857 года⁹. По-видимому, она произвела впечатление на высшие правительственные круги, ибо была распространена в многочисленных копиях.   Записка начинается с восхваления нового царствования. Долгоруков перечисляет «либеральные» мероприятия правительства, а затем задается вопросом: почему же в стране господствует всеобщее недовольство? Причина, по его мнению, заключается в том, что «между царем и народом стоит дурная и злонамеренная администрация -- легион воров, известный под названием бюрократии, который заслоняет народ от царя, а царя от народа, обманывает и обкрадывает обоих».

     Долгоруков полагал, что самодержавное устройство России должно быть сохранено, но административный строй необходимо изменить как можно скорее.

     «...Необходимо спешить с переменами в устройстве административном,-- писал он,-- потому что здание русской администрации ветхо и гнило; оно подточено растлением нравов и неуважением к закону, если не поспешить с переустройкой его, то при первой сильной буре оно рухнет, разрушится и страшная революция разразится над Россией...»¹⁰. Предложенный Долгоруковым план преобразования сводился к освобождению крестьян с землей за выкуп, к устройству выборного, всесословного местного самоуправления и к другим частичным изменениям административного строя. Записку его пронизывает ненависть аристократа к бюрократии и страх перед грядущей революцией. В подобной оценке царской бюрократии сходились тогда многие.

   Милютин признавал, что обстановка внутри страны накалена до предела, но не считал положение правительства опасным на данной стадии. Предотвратить кризис, по его мнению, возможно, для этого нужны своевременные уступки. Осуществление выборного начала для местной администрации должно было, по мнению Милютина, явиться такой «уступкой», которая привлечет к царскому правительству фрондирующее дворянство, ослабит оппозицию и «обессилит крайние мнения».

   Таковы были убеждения этого просвещенного царского бюрократа.

   Позднее, в своей записке о земских учреждениях, поданной весной 1862 года в совет министров, при обсуждении там первоначального проекта земской реформы Милютин еще более отчетливо формулировал эту мысль, сравнивая земство с клапаном паровой машины, через который будет уходить чрезмерно накопившийся в стране дух недовольства.

   Добиваясь у правительства уступок, либеральные дворяне мечтали о таком «освобождении» России, которое сохранило бы и монархию, и землевладение, и власть помещиков. Какими бы резкими ни казались их требования реформ, бюрократическое царское правительство могло до поры до времени с этими требованиями не считаться.

   Действительную опасность для самодержавия представляло только массовое революционное движение.

   Крестьянская реформа 19 февраля 1861 г. не только не внесла никакого успокоения в массы народа, а напротив, вызвала еще более широкое и ocтpoe возмущение крестьян, еще более активные формы классового протеста. Крестьянское движение в ответ на реформу приняло всероссийский характер.

   С весны 1861 года усилилось студенческое движение. В Петербурге и в Москве происходили демонстрации студентов.

   Жестокие карательные меры царизма не приводили к успокоению. В условиях революционной обстановки царизм не мог уже в неизмененном виде сохранить свое господство. «Верхи» переживали кризис и не могли более управлять по-старому. Для сохранения власти царизма становилось недостаточно применение одних только репрессий. Наряду с репрессиями приходилось идти на уступки, на «безвредные для самодержавия и для эксплуататорских классов реформы». Земская реформа и была уступкой самодержавия, отбитой у царизма революционным движением.

   Создание выборного, всесословного местного самоуправления было исторически необходимой потребностью буржуазного развития страны. В условиях крепостного права подобная реформа была неосуществима. Отмена крепостного права создавала необходимую предпосылку для проведения земской реформы, но поскольку введение земства означало передачу части прав правительства местному населению, самодержавие не могло добровольно согласиться на такую уступку. Только революционная обстановка, грозившая привести к- революции, заставила царизм пойти на введение земского самоуправления.

   «Итак, -- писал Ленин, -- земская реформа была одной из тех уступок, которые отбила у самодержавного правительства волна общественного возбуждения и революционного натиска»¹¹.

2. Земская реформа 1864 года

2.1. Основные положения и особенности реформы

   1 января 1864 года было принято «Положение о губернских и уездных земских учреждениях». Его предполагалось ввести в 33 губерниях, а в дальнейшем распространить действие Положения на Архангельскую и Астраханскую губернии, 9 западных губерний, Прибалтийскую, Бессарабскую области, Царство Польское.

   Все места, ведавшие до 1864 года делами о земских повинностях, общественном призрении, народном продовольствии (квартирные комитеты, дорожные комиссии, комиссии народного продовольствия, больничные советы), упразднялись. Из ведения дворянского самоуправления изымались все дела, относящиеся к местному хозяйству губерний и уездов.

   В систему земских учреждений входили:

• Земские избирательные съезды, задача которых ограничивалась избранием один раз в три года земских гласных (т.е. выборных членов городских собраний);
• Земские собрания;
• Земские управы.

   1. Земские избирательные съезды являлись первым элементом системы земских учреждений. Система земского представительства основывалась на принципе всесословности. Выборы в земские учреждения проводились на трех избирательных съездах - от трех избирательных курий. Курии были следующие:

   - курия уездных землевладельцев - состояла в основном из дворян-помещиков. Право голоса на съезде уездных землевладельцев получали обладатели земельного ценза, ценза недвижимости или определенного годового оборота капитала. Земельный ценз устанавливался отдельно для каждой губернии в зависимости от состояния помещичьего землевладения. Например, во Владимирской губернии он составлял 250 десятин, в Вологодской - 250-800 десятин, в Московской - 200 десятин. Ценз недвижимости и годовой оборот капитала устанавливались размером в 15 и 6 тысяч соответственно. Уездные землевладельцы с меньшим цензом участвовали в выборах через уполномоченных;

   - городская курия - в ней участвовали лица с купеческими свидетельствами, владельцы торгово-промышленных заведений с оборотом не менее 6 тысяч рублей в год и определенным объемом недвижимости;