БЮДЖЕТНОЕ ПРАВО - совокупность
финансово-правовых норм, регулирующих
общественные (финансовые) отношения,
возникающие в связи с образованием,
распределением и использованием государственного
и местных бюджетов на территории
России.
Эти отношения - предмет бюджетного
права. Отношения, которые возникают:
· с установлением бюджетного устройства
и бюджетной системы РФ;
· с установлением структуры доходов и
расходов бюджетной системы РФ и распределением
их между бюджетами разного уровня;
· с разграничением бюджетной компетенции
между РФ, ее субъектами и органами местного
самоуправления;
· с организацией бюджетного процесса,
т.е. установления порядка составления,
рассмотрения, утверждения и исполнения
бюджета, составления, утверждения отчетов
об использовании соответствующих бюджетов;
· с организацией контроля за исполнением
бюджетов.
Перечисленные группы общественных
отношений, урегулированные нормами
бюджетного права, становятся бюджетными
правоотношениями.
Ст. 1 БК РФ Правоотношения, регулируемые
Бюджетным Кодексом.
К бюджетным
правоотношениям относятся:
· отношения, возникающие между субъектами
бюджетных правоотношений в процессе
формирования доходов и осуществления
расходов бюджетов всех уровней бюджетной
системы РФ и бюджетов государственных
внебюджетных фондов, осуществления государственных
и муниципальных заимствований, регулирования
государственного и муниципального долга;
· отношения, возникающие между субъектами
бюджетных правоотношений в процессе
составления и рассмотрения проектов
бюджетов всех уровней бюджетной системы
РФ, утверждения и исполнения бюджетов
всех уровней бюджетной системы РФ, контроля
за их исполнением.
Субъекты бюджетных правоотношений
делят на три группы:
1) государство, национально-государственные
и административные образования (РФ, ее
субъекты);
2) представительные и исполнительные
органы государственной и местной власти
(Правительство РФ, Правительства республик,
министерства и т.п.);
3) государственные и муниципальные организации
(предприятия, учреждения).
Не являются субъектами бюджетного права
- негосударственные организации и граждане.
Особенность бюджетных правоотношений
- длятся не более года, срок действия бюджета.
- Бюджетное устройство РФ: понятие, элементы.
Согласно ФЗ «Об основах
бюджетного устройства и бюджетного
процесса в РФ» бюджетным устройством
является - организация бюджетной
системы и принципы ее построения.
Бюджетная система РФ - основанная на экономических
отношениях и государственном устройстве
РФ, регулируемая нормами права совокупность
федерального бюджета, бюджетов субъектов
РФ, местных бюджетов и бюджетов государственных
внебюджетных фондов.
Россия - федеративное государство, отсюда
вытекает необходимость существования
федерального бюджета и бюджетов каждого
из ее субъектов.
Структура
бюджетной системы РФ
Исходя из особенностей государственного
и административно-территориального
устройства РФ, ее бюджетная система
представлена следующими видами бюджетов
ст. 10 БК:
1) федеральный бюджет и бюджеты государственных
внебюджетных фондов;
2) бюджеты субъектов РФ и бюджеты территориальных
государственных внебюджетных фондов;
3) местные бюджеты административно-территориальных
образований.
Федеральный бюджет, его место в бюджетной системе.
Федеральный бюджет и бюджеты государственных
внебюджетных фондов разрабатываются
и утверждаются в форме федеральных законов,
бюджеты субъектов РФ и бюджеты территориальных
государственных внебюджетных фондов
разрабатываются и утверждаются в форме
законов субъектов РФ, местные бюджеты
разрабатываются и утверждаются в форме
правовых актов представительных органов
местного самоуправления либо в порядке
установленными уставами муниципальных
образований (ст. 11 БК РФ).
Годовой бюджет составляется
на один финансовый год, который соответствует
календарному году.
В соответствии с законодательством РФ
в составе бюджета за счет доходов целевого
назначения или в порядке целевых отчислений
от конкретных видов доходов или иных
поступлений и использованной по отдельной
смете образуется фонд денежных средств,
который называется целевой бюджетный
фонд (ст. 17 БК РФ). Чрезвычайный бюджет.
Бюджетное законодательство предусматривает
возможность при введении чрезвычайного
положения в стране устанавливать бюджет
с особым правовым режимом- чрезвычайный бюджет.
Чрезвычайный бюджет следует отличать
от режима чрезвычайного
расходования средств, который вводится
в случае увеличения дефицита бюджета
до размеров, не покрываемых путем размещения
государственных ценных бумаг. Введение
чрезвычайного бюджета и режима чрезвычайного
расходования средств регламентируется
специальным законом. В рамках чрезвычайного
бюджета и режима чрезвычайного расходования
средств финансирование производится
в режиме секвестра. Минимальный бюджет.
Бюджетное законодательство вводит понятие
"минимальный бюджет" для расчета
объема доходов соответствующего консолидированного
бюджета нижестоящего уровня (сельского,
поселкового, района, города), покрывающих
гарантируемые соответствующими вышестоящими
органами власти минимально необходимые
расходы. При этом часть расходов в случае
недостаточности материального объема
закрепленных доходов покрывается отчислениями
от регулирующих доходов, дотациями и
субвенциями. Региональные и местные
бюджеты
Региональный бюджет. Бюджет субъекта
РФ (региональный бюджет) - эта форма образования
и расходования денежных средств, предназначенных
для обеспечения задач и функций, отнесенных
к предметам ведения субъектов РФ. Бюджет
субъекта РФ и свод бюджетов муниципального
образования, находящихся на его территории,
составляет консолидированный бюджет
субъектов РФ (ст. 15 БК РФ). Местный бюджет.
Бюджет муниципального образования или
(местный бюджет) - форма образования и
расходования, денежных средств, предназначенных
для обеспечения задач и функций, отнесенных
к предметам ведения местного самоуправления.
К местным бюджетам относятся и бюджеты
закрытых административно-территориальных
образований. Консолидированный
бюджет - это свод бюджетов всех уровней
бюджетной системы Российской Федерации
на соответствующей территории. Например,
консолидированный бюджет Российской
Федерации представляет собой свод консолидированных
бюджетов субъектов РФ и федерального
бюджета (ст. 16 БК РФ), консолидированный
бюджет субъекта Российской Федерации
- свод бюджетов муниципальных образований
и бюджета субъекта Федерации.
Вторым элементом бюджетного
устройства РФ являются принципы (основные
начала) построения бюджетной системы.
Ст. 28 БК - Перечень принципов
бюджетной системы РФ:
· единства бюджетной
системы - обеспечивается единство
правовой базы, едиными бюджетными классификациями
на всей территории РФ, единством формы
бюджетной документации (учетной, отчетной),
предоставлением с одного уровня бюджета
на другой статистической и бюджетной
информации, необходимой для составления
консолидированных бюджетов соответствующих
уровней;
· разграничения доходов
и расходов между уровнями бюджетной системы
РФ; Принцип разграничения доходов и расходов
между уровнями бюджетной системы РФ является
одним из главных, определяющих формирование
межбюджетных отношений.
В ст. 30 БК РФ установлен содержанием
этого принципа порядок закрепления
доходов и соответствующих полномочий
по осуществлению расходов между
органами государственной власти федерального
и регионального уровней, а также
органами местного самоуправления.
· самостоятельности
бюджетов; Содержанием другого принципа,
констатирующего самостоятельность бюджетов,
Бюджетный кодекс называет наличие прав
у законодательных органов государственной
и муниципальной власти самостоятельно
осуществлять бюджетный процесс. Данный
принцип реализуется через констатацию
прав органов власти всех уровней на основе
положений БК РФ самостоятельно определять
направления расходования средств соответствующих
бюджетов. В таком же режиме те же органы
власти могут определять источники финансирования
дефицитов своих бюджетов. Как мера обеспечения
самостоятельности бюджетов называется
наличие у каждого уровня бюджета собственных
источников доходов. Той же цели служит
гарантированное Бюджетным кодексом неприменение
механизма изъятия доходов, которые удалось
получить бюджету нижестоящего уровня
в виде экономии или другими способами.
Реализации данного принципа служит и
положение об ответственности органов
власти соответствующего уровня за исполнение
бюджетов. Жестко констатируется, что
недостатки и ошибки в реализации бюджетной
деятельности не будут больше компенсироваться
за счет бюджетов других уровней.
· полноты отражения
доходов и расходов бюджетов, бюджетов
государственных внебюджетных фондов;
Принцип полноты отражения доходов и расходов
означает, что все доходы и расходы бюджетов,
бюджетов государственных внебюджетных
фондов, определенные налоговым и бюджетным
законодательством, подлежат отражению
в самих бюджетах и бюджетах государственных
внебюджетных фондов в обязательном порядке
и в полном объеме. Все государственные
и муниципальные расходы финансируются
за счет бюджетных средств,
средств государственных внебюджетных
фондов, аккумулированных в бюджетной
системе Российской Федерации. Даже налоговые
отсрочки и рассрочки, за исключением
случаев предоставления таких отсрочек
в рамках текущего финансового года, должны
учитываться в перечне расходов бюджетов.
Таким образом, согласно принципу полноты
отражения доходов и расходов бюджетная
система должна быть всеобъемлющей, объединяющей
все деньги государства или муниципалитетов.
В то же время не следует забывать, что
деньги государства, закрепленные за Центральным
банком РФ, не входят
в бюджетную систему государства.
· сбалансированности
бюджета; Большое значение для обеспечения
стабильности бюджетной системы имеет
принцип сбалансированности бюджета,
предполагающий соответствие расходов
суммарному объему доходов с учетом поступлений
из источников финансирования его дефицита.
При этом ставится задача минимизации
дефицита бюджета. Реализация принципа
сбалансированности во многом зависит
от того, насколько реален был проект бюджета
на очередной год. В последние два года
Правительству РФ удается приблизиться
к решению задачи принятия реального бюджета.
В Бюджетном кодексе подробно регламентируется
порядок преодоления и дефицита (превышение
расходов над доходами) и профицита (превышение
доходов над расходами). При этом устанавливаются
ограничения на количественные показатели
данных факторов для всех уровней бюджетной
системы.
· эффективности и
экономности использования бюджетных
средств; Большое значение для современных
бюджетных правоотношений имеет принцип
эффективности и экономности использования
бюджетных средств, предполагающий необходимость
соблюдения требования обязательного
достижения заданных результатов при
минимальных затратах в процессе составления
и исполнения бюджетов.
· общего (совокупного)
покрытия расходов бюджетов; Близок
к принципу сбалансированности принцип
общего (совокупного) покрытия расходов,
который означает обязательное покрытие
всех расходов бюджета общей суммой доходов
и поступлений из источников финансирования
его дефицита. Кроме того, он означает,
что доходы бюджета не должны жестко увязываться
с определенными расходами по своим источникам,
т.е. используется принцип «общего котла».
Исключение допускается лишь для доходов
и расходов специального целевого характера,
объединенных в целевые фонды, консолидированные
в бюджет или внебюджетные фонды.
· гласности; Принцип
гласности предполагает обязательное
опубликование в открытой печати всех
сведений об утвержденных бюджетах и государственных
внебюджетных фондах, а также обязательную
открытость процедур рассмотрения и принятия
решений по проектам бюджетов и внебюджетных
фондов. Этот принцип в целом служит обеспечению
доступности сведений о состоянии бюджетных
отношений, за исключением секретных статей,
которые, кстати, подлежат утверждению
в составе федерального бюджета.
· достоверности бюджета;
Принцип достоверности бюджета означает
надежность показателей прогноза социально-экономического
развития соответствующей территории
и реалистичность расчета доходов и расходов
бюджета.
· адресности и целевого
характера бюджетных средств. Принцип
адресности и целевого характера бюджетных
средств означает, что бюджетные средства
выделяются в распоряжение их конкретных
получателей с обозначением направления
финансирования конкретных целей.
Одним из связующих элементов
бюджетной системы страны является бюджетная классификация. Бюджетная классификация
является группировкой доходов и расходов
бюджетов всех уровней бюджетной системы
РФ, а также источников финансирования
дефицитов этих бюджетов,
используемой для составления
и исполнения бюджетов и обеспечивающей
сопоставимость показателей бюджетов
всех уровней бюджетной системы
РФ Бюджетная классификация
включает в себя:
-классификацию доходов бюджетов РФ;
-функциональную классификацию расходов
бюджетов РФ;
-экономическую классификацию расходов
бюджетов РФ;
-классификацию источников внутреннего
финансирования дефицитов бюджетов РФ;
-классификацию источников внешнего финансирования
дефицита федерального бюджета;
-классификацию видов государственных
внутренних долгов РФ, субъектов РФ, муниципальных
образований;
-классификацию видов государственного
внешнего долга РФ и государственных внешних
активов РФ;
-ведомственную классификацию расходов
федерального бюджета.
Являясь важным инструментом
системы принятия властных решений,
бюджетная классификация должна
четко выделять целевые направления
государственной деятельности, вытекающей
из основных функций государства.
Эту первую задачу
решает функциональная структура федерального
бюджета Российской Федерации (то же самое
можно сказать и о бюджетах субъектов РФ и местных
бюджетах, но с учетом их особенностей
как бюджетов национально-государственных
и административно-территориальных образований
в составе Российской Федерации), позволяющая
определить приоритеты в деятельности
государства и путем бюджетного финансирования
обеспечить достижение поставленных целей.
Функциональная структура строится в
соответствии с основными функциями государства,
которые отражаются в виде разделов расходов,
разбитых на ряд подразделов.
В обобщенном виде основные
функции государства неизменны
и характерны для всех стран. К
ним относятся: государственное
управление, обеспечение внутренней
и внешней безопасности, международная
деятельность, содействие научно-техническому
прогрессу, социально-культурному развитию
и т.п.
Таким образом, функциональная
классификация расходов имеет несколько
уровней, которые отличаются степенью
обобщения статей расходов. Первый
уровень включает разделы расходов,
соответствующие основным функциям
государства. Второй определяет подразделы,
конкретизирующие направления бюджетных
средств в пределах лимитов, указанных
первым уровнем разделов. Третий уровень
расходов отражает целевой характер
расходов бюджетов и финансирование
расходов федерального бюджета по конкретным
направлениям деятельности главных
распорядителей средств федерального
бюджета в тех пределах, которые
определены верхними двумя уровнями.
Последний, четвертый, уровень классификации
видов бюджетных расходов детализирует
направления финансирования расходов
по целевым статьям бюджета.
Второй задачей, которую решает бюджетная классификация,
является обеспечение адресного выделения
финансовых ресурсов. Это достигается
посредством ведомственной (организационной)
структуры федерального бюджета, отражающей
распределение средств по их конкретным
распорядителям (исполнителям) -- федеральным
министерствам и ведомствам. Денежные
средства расписываются по министерствам
и ведомствам в общей сумме с привязкой
к определенным функциональным разделам,
конкретизируются по видам деятельности
со степенью детализации, позволяющей
органам законодательной власти принимать
обоснованные решения о необходимости
данного вида деятельности и размерах
его финансирования, а затем контролировать
его осуществление.
Бюджетная классификация
должна также обеспечивать возможность
экономического анализа государственных
расходов, что означает сведение всех
затрат независимо от их ориентации в
единые экономические категории
согласно предметной структуре бюджета.
В экономической классификации
государственных расходов средства
строго разграничиваются на выплату
заработной платы сотрудникам бюджетных
учреждений, на государственные закупки
товаров и услуг, на выплату субсидий
населению и предприятиям, на строительство
и т.д. При составлении экономической
классификации за основу была взята
классификация расходов, рекомендованная
МВФ, поэтому показатели российского
бюджета можно использовать для
межстрановых сопоставлений.
Между тремя видами отражения
бюджетных расходов (функциональный,
ведомственный, экономический) существует
тесная взаимосвязь, обеспечивающая возможность
взаимоучета различных группировок
бюджетных расходов и перехода от
одной структуры расходов к другой.
Каждый раздел объединяет расходы на
соответствующие цели всех министерств
и ведомств, которые их осуществляют.
Как правило, с одной стороны,
раздел реализуют несколько министерств,
а с другой - каждое министерство
участвует в выполнении нескольких
разделов, поэтому бюджет (смета
доходов и расходов) определенного
федерального органа представляет сумму
всех его затрат по соответствующим
разделам.