Финансово-правовой режим Пенсионного фонда РФ

Соответственно можно  констатировать, что общий объем  нормативно-правовых актов, регулирующих в большей или меньшей степени  деятельность Пенсионного фонда  РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ, чрезвычайно  велик. Только за последние 2 года в России было принято около 10 законодательных актов, напрямую касающихся деятельности Пенсионного фонда РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ, и еще большее количество нормативных актов Президента РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ, Правительства РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ, Министерства финансов РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ.

Для того чтобы уточнить правовое положение ПФР в рамках системы обязательного государственного пенсионного обеспечения, необходимо сопоставить отдельные нормы  законодательных актов, регулирующих деятельность Пенсионного фонда  России.

Поскольку пенсионное страхование  представляет собой составную часть  системы обязательного социального  страхования основу правового регулирования  его деятельности в настоящее  время образует Федеральный закон  No 165-ФЗ "Об основах обязательного социального страхования". В статье 13 названного Закона определено, что этот вид страхования осуществляют страховщики, создаваемые Правительством РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ в соответствии с федеральными законами о конкретных видах обязательного социального страхования. Согласно ст. 6 того же закона, страховщиками являются некоммерческие организации, основанные в целях обеспечения прав застрахованных лиц по обязательному социальному страхованию при наступлении страховых случаев.

В соответствии со статьей 5 вышедшего несколько позднее Федерального закона No 167-ФЗ "Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации", страховщиком, который осуществляет обязательное пенсионное страхование в Российской Федерации, является Пенсионный фонд РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ. Там же сказано, что Пенсионный фонд Российской Федерации (государственное учреждение) и его территориальные органы составляют единую централизованную систему органов управления средствами обязательного пенсионного страхования в РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ, в которой нижестоящие органы подотчетны вышестоящим.

Соответственно можно  сделать вывод, что Пенсионный фонд РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ в соответствии с законодательством всегда являлся  некоммерческой организацией. Данный факт следует особо подчеркнуть  в связи с тем обстоятельством, что в настоящее время, в связи с обсуждением в Государственной Думе проекта закона "Об управлении средствами государственного пенсионного обеспечения (страхования) в Российской Федерации", обсуждается проблема преобразования самостоятельного финансово-кредитного учреждения - Пенсионный фонд Российской Федерации (России) - в некоммерческую организацию.

Согласно ст. 49-50 ГК РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ, некоммерческие организации - это организации, не имеющие извлечение прибыли в качестве основной цели своей деятельности и не распределяющие полученную прибыль между участниками. Они имеют целевую (специальную) правоспособность и используют свое имущество лишь для достижения уставных целей. Причем в число таких целей не может включаться получение прибыли.

Размеры и структура  доходов некоммерческой организации, а также сведения о размерах и  составе имущества некоммерческой организации, о ее расходах, численности  и составе работников, об оплате их труда, об использовании безвозмездного труда граждан в деятельности некоммерческой организации не могут быть предметом коммерческой тайны.

В случае совершения действий, противоречащих ее целям, некоммерческой организации может быть вынесено предупреждение в письменной форме  органом, осуществляющим государственную регистрацию юридических лиц, или же внесено представление прокурором об устранении нарушений. При наличии более двух предупреждений в письменной форме или представлений об устранении нарушений некоммерческая организация может быть ликвидирована по решению суда в порядке, предусмотренном ГК РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ и статьей 19 Федерального закона No 7-ФЗ "О некоммерческих организациях".

В статье 7 закона "О  некоммерческих организациях" фонд определяется как "не имеющая членства некоммерческая организация, учрежденная гражданами и (или) юридическими лицами на основе добровольных имущественных взносов и преследующая социальные, благотворительные, культурные, образовательные или иные общественно полезные цели".

В качестве учредителей  фондов могут выступать как физические и юридические лица (коммерческие и некоммерческие организации), так и публично-правовые образования.

Имущество, переданное фонду  его учредителями (учредителем), является собственностью фонда. Учредители не отвечают по обязательствам созданного ими фонда, а последний не отвечает по обязательствам своих учредителей.

Фонд вправе заниматься предпринимательской деятельностью, соответствующей этим целям и  необходимой для достижения общественно  полезных целей, ради которых он создан. Для осуществления предпринимательской деятельности фонды вправе образовывать хозяйственные общества или участвовать в них. Фонд обязан ежегодно публиковать отчеты об использовании своего имущества.

Надзор за деятельностью  фонда, использованием средств фонда, соблюдением законодательства осуществляет попечительский совет фонда, который создается на общественных началах из числа его учредителей или иных авторитетных в общественном мнении лиц.

Анализ изложенных норм Гражданского кодекса РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ  и Закона "О некоммерческих организациях" позволяет сделать следующие выводы:

1) В соответствии с  гражданским законодательством  РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ фонды создаются  за счет добровольных взносов,  тогда как ПФР существует главным  образом за счет обязательных  платежей.

2) Средства ПФР не являются его собственностью как юридического лица, а принадлежат Российской Федерации (ст.143 Бюджетного кодекса РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ).

3) Цель создания ПФР  - государственное управление финансами  пенсионного обеспечения в Российской  Федерации.

4) Учредители (Российская  Федерация) несет субсидиарную  ответственность по обязательствам  фонда. 

5) Деятельность фонда  никакими общественными организациями  не контролируется.

Следовательно, остается лишь согласиться с теми авторами, которые считают, что изложенные в ГК РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ и законе о некоммерческих организациях правовые основы деятельности некоммерческой организации в форме фонда не относятся к Пенсионному фонду РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ и не могут использоваться для регулирования его деятельности.

Другим видом некоммерческих организаций, особенностям правового  положения которых специальная  правосубъектность ПФР соответствует  в большей степени, является учреждение (что и записано в ст. 5 Закона "Об основах обязательного социального  страхования". Согласно ст. 9 Закона "О некоммерческих организациях" учреждением признается "некоммерческая организация, созданная собственником для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера и финансируемая полностью или частично этим собственником. Имущество учреждения закрепляется за ним на праве оперативного управления в соответствии с Гражданским кодексом РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ.

К числу учреждений относятся  органы государственной и муниципальной  власти, организации образования, просвещения и науки, здравоохранения, культуры, спорта и др. В зависимости от учредителей они могут быть как публичными, так и частными. Учреждения создаются по решению собственника или уполномоченного им органа и действуют на основании утвержденного им и зарегистрированного устава или положения. Собственник назначает руководителя учреждения в качестве его единоличного исполнительного органа, хотя в некоторых учреждениях могут быть и коллегиальные органы управления.

Учреждения обычно финансируются собственником по смете, в которой строго фиксируются направления расходования. Права учреждения на закрепленное за ним имущество определяются в соответствии с Гражданским кодексом РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ. Это означает, что права учреждения на закрепленное за ним имущество собственника имеют ограниченный характер и устанавливаются законом (ст. 296 ГК РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ), а отчуждение или иное распоряжение имуществом без согласия собственника невозможно (п. 1 ст. 298 ГК РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ), в связи с чем участие учреждения в имущественном обороте ограничено.

Устав, положение или  другие учредительные документы  могут предусматривать осуществление  учреждением в рамках специальной  правоспособности отдельных видов  деятельности, приносящей доходы. Последние, как и приобретенное за их счет имущество, поступают в самостоятельное распоряжение учреждения, но являются собственностью учредителя.

Учреждения отвечают перед кредиторами только своими денежными средствами, при отсутствии которых субсидиарную ответственность по его обязательствам несет собственник имущества (п. 2 ст. 120 ГК РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ, п. 2 ст. 9 Закона "О некоммерческих организациях"). Соответственно учреждения не могут быть объявлены банкротами, допустимы лишь их реорганизация или преобразование в другую некоммерческую организацию.

Таким образом, общие  нормы, определяющие гражданско-правовое положение учреждения как юридического лица, во многом могут быть соотнесены и с положением Пенсионного фонда  РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ. Но вместе с тем отдельные аспекты создания и функционирования ПФР не укладываются в рамки, очерченные законодателем для учреждений. Это касается, в частности, финансирования ПФР и той самостоятельной и весьма значительной роли, которую он играет в бюджетной системе РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ.

Рассмотренные выше изменения  правового статуса ПФР были закреплены Федеральным законом  No 167-ФЗ "Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации", в соответствии со ст. 5 которого ПФР (государственное учреждение) и его территориальные органы составляют единую централизованную систему органов управления средствами обязательного пенсионного страхования в Российской Федерации, причем нижестоящие органы подотчетны вышестоящим.

Среди обязанностей ПФР  в статье 17 Закона "Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации" упомянуты назначение и своевременная выплата трудовых пенсий. Таким образом, ПФР уже законодательно получил статус государственного учреждения, осуществляющего назначение и выплату трудовых пенсий.

Однако, передав в руки Фонда названные функции, государство в то же время сохранило за собой часть полномочий по управлению пенсионными накоплениями. В частности, в соответствии со ст. 12 Закона к полномочиям федеральных органов государственной власти по обязательному пенсионному страхованию в Российской Федерации относятся:

- установление порядка  принятия бюджета Пенсионного  фонда РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ и  порядка его исполнения;

- утверждение бюджета  Пенсионного фонда Российской  Федерации и отчета о его  исполнении;

- определение порядка  и условий формирования и инвестирования  средств пенсионных накоплений;

- определение порядка  хранения средств обязательного  пенсионного страхования; 

- управление системой  обязательного пенсионного страхования; 

- обеспечение финансовой устойчивости и сбалансированности системы обязательного пенсионного страхования, в том числе путем обеспечения поступления обязательных платежей в объеме, предусмотренном бюджетом Пенсионного фонда РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ;

- определение порядка использования временно свободных средств обязательного пенсионного страхования;

- осуществление государственного  надзора и контроля за реализацией  прав застрахованных лиц на  получение трудовой пенсии, в  том числе ее накопительной  составляющей.

Во исполнение норм названного Закона и в соответствии с постановлением Правительства РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ за No 190 "Об уполномоченном федеральном органе исполнительной власти по регулированию, контролю и надзору в сфере формирования и инвестирования средств пенсионных накоплений" уполномоченным федеральным органом исполнительной власти по регулированию, контролю и надзору в сфере формирования и инвестирования средств пенсионных накоплений было назначено Министерство финансов Российской Федерации (точнее, входящая в его структуру Федеральная служба финансово-бюджетного контроля), а государственной управляющей компанией, осуществляющей доверительное управление средствами пенсионных накоплений, которые формируются в пользу застрахованных лиц, не воспользовавшихся правом выбора инвестиционного портфеля - согласно постановлению правительства РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ .

В соответствии с постановлением Правительства от 2 апреля 2003 г. на Минфин РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ были возложены  следующие функции:

- контроль за соблюдением  государственной управляющей компанией и Пенсионным фондом РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ законодательства РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ;

- проведение конкурсов  по отбору специализированного  депозитария и управляющих компаний  для заключения договоров; 

- установление порядка расчета чистого финансового результата, который получен от временного размещения сумм страховых взносов на финансирование накопительной части трудовой пенсии, поступивших в Пенсионный фонд РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ;

- согласование предложений  Пенсионного фонда РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ по определению ожидаемой потребности в средствах для выплаты накопительной части трудовой пенсии, в том числе правопреемникам умерших застрахованных лиц, при подготовке проекта бюджета Пенсионного фонда РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ на соответствующий период;