Организационные основы бюджетного контроля в РФ

          Бюджетный контроль субъектов РФ отличается особенностями, которые проявляются в объеме бюджетных полномочий субъектов РФ, объектах и предметах бюджетных контрольных правоотношений субъектов РФ, системе органов государственной власти субъектов РФ, реализующих контрольные функции в бюджетных отношениях.³⁹

         Принципиально важным является подход к оценке эффективности бюджетного контроля субъектов РФ как с экономических, так и социально-правовых позиций. Необходимость повышения эффективности государственного бюджетного контроля определяется задачами формирования социального государства, продекларированными в Конституции РФ.

         В российской правовой системе отсутствует федеральный закон о государственном финансовом контроле, что негативным образом

влияет  на бюджетные контрольные правоотношения как Российской Федерации, так и  субъектов РФ. При этом последние  изменения, внесенные в федеральное  бюджетное законодательство, не привнесли  необходимой ясности в правовое регулирование отношений бюджетного контроля субъектов РФ.

         Выражая согласие с уже высказанным в литературе предложением о необходимости разработки на федеральном уровне единой концепции государственного финансового контроля, а также федерального закона «О государственном и муниципальном финансовом контроле», автор предлагает следующее содержание последнего.

         Такой федеральный закон должен содержать: положения, закрепляющие принципы организации и осуществления государственного и муниципального финансового контроля; систему органов государственного и муниципального финансового контроля и их полномочия в этой сфере; формы финансового контроля, осуществляемого законодательными (представительными) органами, представительными органами местного самоуправления и исполнительными органами власти и местного самоуправления; методы государственного и муниципального финансового контроля; механизм взаимодействия между органами государственного и муниципального финансового контроля.

         В качестве отдельной главы данного федерального закона целесообразно выделить главу «Основы правового статуса (организации и деятельности) контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации», определяющую полномочия, механизмы взаимодействия контрольно-счетных органов субъектов РФ с федеральными и муниципальными финансовыми, контрольно-ревизионными, надзорными, налоговыми, правоохранительными и другими контрольными органами в интересах повышения эффективности государственного бюджетного контроля в целом.

         Также на федеральном уровне необходимо разработать единый порядок привлечения к ответственности за неисполнение представлений и предписаний контрольно-счетных органов субъектов РФ, а также за непредставление (представление неполной или недостоверной) информации по запросам контрольно-счетных органов субъектов РФ.

        В целях формирования унифицированного представления об объеме полномочий и функций контрольно-счетных органов, которыми они наделены и которые они призваны выполнять, предлагается внести следующую норму в федеральное законодательство: «Контрольно-счетные органы субъектов Российской Федерации представляют собой постоянно действующие органы в области организации и функционирования внешнего бюджетного контроля и являются юридическими лицами».

Анализ  организационных изменений, произошедших в сфере бюджетного контроля за последний  период, позволяет отметить несколько  общих тенденций.

     Произошло разделение и углубление контрольных  функций и контрольных полномочий.

     Это нашло отражение в образовании  специализированных контрольных органов (налоговые органы, казначейство); расширении сфер финансового контроля, определении  и законодательном закреплении  форм и методов контрольных мероприятий, прав и обязанностей сторон.

     Однако  в бюджетной сфере сохраняется  ряд недостатков бюджетной системы, связанных с отсутствием механизмов среднесрочного планирования и обеспечения  результативности бюджетных расходов. Среди указанных недостатков  можно выделить три, более других имеющие отношение к бюджетному контролю:

• отсутствие четких формулировок целей и конечных результатов использования бюджетных средств;
• отсутствие процедур и методологии контроля обоснованности планирования и результатов использования бюджетных средств;
• отсутствие системы оценки финансового результата деятельности органов власти разных уровней.

     Таким образом, в первую очередь необходимо уточнение роли и функций контролирующих органов.

     По  сути, требуется расширение участия  контрольных органов в оценке результативности расходования бюджетных  ресурсов.

     Если  раньше объектом контроля была просто финансово-хозяйственная деятельность получателей бюджетных средств, то теперь внимание следует сосредоточить  на результатах, достижении программных  целей, эффективности расходования средств.⁴⁰

     Одним из наиболее значительных недостатков  нынешнего бюджетного контроля являются его неупорядоченность и неполнота. Ежегодные проверки охватывают лишь часть расходуемых бюджетных  средств и нередко не на самых  экономически и социально значимых направлениях.

     Объекты и сферы деятельности контрольных  органов не разграничены, здесь не изжиты параллелизм и дублирование.

     В тоже время некоторые важные бюджетные  расходы длительное время остаются фактически бесконтрольными.

     Существенно различаются виды контрольных мероприятий, предусмотренных нормативными актами, их длительность и периодичность, оценка характера выявленных нарушений, система  мероприятий по их устранению. К  оформлению документов по результатам  контрольных мероприятий также  установлены различные требования. В одних случаях такое оформление строго регламентировано, в других – требования к ним минимальны.⁴¹

     Отличаются  вопросы планирования и подготовки ревизии (проверки), набор применяемых  приемов, критерии оценки результатов  контроля, их оформление, а значит, заведомо занижается результативность и качество контроля. Такое положение мешает налаживанию межведомственного  взаимодействия и информационного  обмена между органами государственного финансового контроля.

     В результате отсутствие общего методологического  обеспечения не позволяет придать  системе государственного финансового  контроля законченный характер.⁴²

     Существующие  отличия затрудняют проведение общих  контрольных мероприятий органов  контроля, их организационное и информационное взаимодействие, отрицательно влияют на результаты контрольной работы.

     Создание  единой методологии даст возможность  органам финансового контроля различных  уровней, ветвей власти, территориальной  принадлежности проводить согласованную  контрольную деятельность, обоснованную научно и практически понятную обществу.

     Единая  методологическая база станет основой  взаимодействия органов контроля. Итогом такого взаимодействия должен стать значительный рост эффективности использования государственных финансовых ресурсов. Кроме того, по результатам методологически одинаковых контрольных мероприятий будет проще сводить и оценивать общие показатели финансового состояния учреждений и организаций региона.

     В настоящее время работа органов  государственного финансового контроля в России характеризуется несогласованностью и разобщенностью, отсутствием четкого  взаимодействия. И связано это  в первую очередь с тем, что  не сформирована целостная система  контроля за финансовыми потоками и  использованием государственной и  муниципальной собственности. Статус и полномочия контрольных органов  определяют многочисленные правовые акты, зачастую допускающие дублирование и параллелизм при выполнении соответствующих функций. Разумеется, такая ситуация весьма негативно  сказывается на народнохозяйственном развитии.

     В Российской Федерации до настоящего времени отсутствует теоретически проработанная и законодательно оформленная концепция общегосударственного финансового контроля. Все существующие и обсуждаемые в экономической  литературе предложения и варианты ограничиваются только государственным  финансовым контролем и основываются на двух подходах.⁴³

     Первый  подход отражает позицию ряда авторов, рассматривающих процесс реформирования действующих органов финансового  контроля в единую, иерархически, сверху донизу, выстроенную системную вертикаль. Крайнее выражение подобной точки  зрения — объединение всех контролирующих и даже надзорных органов в  единый контрольный орган федерального подчинения, который либо функционирует  самостоятельно, либо подчиняется Счетной  палате или Генеральной прокуратуре  РФ.

     Усиление  роли Счетной палаты как органа, осуществляющего функции контроля за бюджетным процессом, за целесообразностью и эффективностью расходования государственных средств и коммерческого применения государственной собственности является одним из основных постулатов этого подхода. Поэтому для полноценного выполнения названных функций рекомендуется принять ряд новых правообеспечивающих деятельность Счетной палаты решений.⁴⁴

     По  поводу построения системы государственного финансового контроля в России существует и другой подход, авторы которого активно  выступают против создания жестко иерархической  соподчиненной контрольной системы, возглавляемый единым государственным  органом. Они считают, что «системность»  вовсе не требует «монолитности», то есть многоуровневой соподчиненности  по принципу иерархической замкнутости, не позволяющей мобильно реагировать  на динамичное изменение рыночных отношений. Системность при этом трактуется как наиболее рациональное соотношение  между элементами централизации  и децентрализации органов контроля, обеспечение координации деятельности контрольных органов в части  научного и методического потенциала при сохранении их самостоятельного статуса.⁴⁵

     Каждый  из этих подходов имеет свои сильные  и слабые стороны, однако при обсуждении возможных концепций организации  государственной системы финансового  контроля основное внимание уделяется  проблеме контроля за бюджетным процессом, за целесообразностью и эффективностью расходования государственных средств, а также владения, распоряжения и  использования объектов государственной  собственности.

     Счетная палата Российской Федерации — единственный государственный орган финансового  контроля на федеральном уровне, статус, задачи и порядок деятельности которого определены отдельным законом. Счетная  палата Российской Федерации за весь период своей деятельности показала себя как весьма продуктивный орган финансового контроля. Ею было проведено более 1500 контрольных мероприятий, в том числе более 300 в соответствии в соответствии с поручениями палат Федерального Собрания Российской Федерации, запросам и обращениям членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы. Убедительные цифры и большая работа, но общество столкнулось с тем, что, зачастую, наказание за грубейшие нарушения, вскрытые Счетной палатой РФ, не наступало.⁴⁶

     В результате проверок Счетной палатой  выявляются множественные нарушения  в бюджетной сфере. Однако основным следствием этой деятельности является только констатация фактов выявленных нарушений. Происходящие в России коренные рыночные преобразования выводят на первые позиции судебно-правовые взаимоотношения, отводя ведущую роль правосудию. Поэтому, весьма актуальной представляется постановка проблемы участия Счетной палаты Российской Федерации (ее представителей) в гражданском и арбитражном  судопроизводстве в интересах государства.

     Сегодня для повышения эффективности  всей правоохранительной системы государства, необходимы разработка и принятие комплекса  поправок к действующим федеральным  законам. Российскими экономистами предлагаются следующие меры:

• уточнение ответственности государственных должностных лиц за нарушения требований закона при исполнении федерального бюджета и внебюджетных фондов, а также при распоряжении государственной собственностью;
• конкретизация наступления ответственности должностных лиц за неисполнение предписаний Счетной палаты и других контрольных органов;
• введение подконтрольности Центрального Банка проверкам Счетной палаты, в том числе в формировании и исполнении собственной сметы расходов, в поступлении доходов и формировании прибыли;
• принятие форм финансовой отчетности всех органов государственной власти;
• наделение Счетной палаты Российской Федерации правом выступать в судах с исками в защиту интересов государства в случае установления фактов незаконных или притворных сделок.⁴⁷