Способы повышения эффективности бюджетного законодательства РФ

Содержание

 

1 Правовые способы  повышения эффективности бюджетного  законодательства РФ……………………………………………………………..3

2 Принципы распределения расходов между бюджетами……………..15

3 Список использованных источников и литературы……………….…21

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

1 Правовые способы повышения эффективности бюджетного законодательства РФ

 

Бюджет представляет собой основной инструмент, позволяющий  государству проводить социальную, экономическую, финансовую, инвестиционную, промышленную и иные виды политик, главной  целью реализации которых является обеспечение устойчивого развития как страны в целом, так и конкретных регионов в частности. При этом одним из обязательных признаков этого инструмента является устойчивость бюджета и его сбалансированность. В Российской Федерации сегодня, напротив, можно наблюдать диспропорциональную бюджетную систему.

В этой связи  повышается актуальность разработки и  внедрения новых эффективных  методов обеспечения сбалансированности бюджетов всех уровней бюджетной  системы Российской Федерации. Достичь ее можно с помощью ряда финансово-правовых методов, различная комбинация которых позволяет выделить две основные методологии бюджетирования: затратную и результативную.

В 2000-х годах  Правительством Российской Федерации  были утверждены и реализованы среднесрочные программы бюджетных реформ (Программа развития органов федерального казначейства на 2000 - 2004 годы, Программа развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года), Концепция реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004 - 2006 годах, Концепция повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами в Российской Федерации в 2006 - 2008 годах, а также мероприятия по обеспечению реструктуризации бюджетного сектора на 2003 - 2004 годы.

В 2000 году вступил  в силу Бюджетный кодекс Российской Федерации, который определил основные подходы к организации бюджетного процесса для всех уровней бюджетной  системы Российской Федерации. В  нем постепенно находили отражение различные инструменты, обеспечивающие реализацию программ бюджетных реформ.

В настоящее  время в Российской Федерации, несмотря на обозначенные государственной властью  попытки внедрения принципа бюджетирования, ориентированного на результат (далее - БОР)¹, преобладает затратная методология бюджетного планирования, ориентированная в первую очередь на имеющиеся ресурсы. Это преобладание выражается в следующем:

- программно-целевой  метод планирования используется  на формальном уровне. На уровне многих субъектов Федерации до сих пор отсутствуют правовые акты о составлении перспективного финансового плана, в муниципальных образованиях - о муниципальных целевых программах. Финансирование целевых программ производится по остаточному принципу;

- в процесс бюджетного планирования не внедряются формализованные оценки затрат и результатов. Финансовый контроль находится на низком уровне, аналитическая работа специалистов финансового управления ограничена вследствие нехватки квалифицированных кадров;

- доходы региональных/местных бюджетов зависят от финансовой помощи из вышестоящих бюджетов. В целом по консолидированным муниципальным бюджетам доля финансовой помощи из других бюджетов составляет около 50% собственных доходов²;

- эффективность  управления государственным/муниципальным имуществом остается на низком уровне. Доходы от использования имущества, находящегося в муниципальной собственности, занимают лишь 1 - 2% от объема доходов бюджета³.

Анализ внедрения  БОР в российских регионах выявил ряд проблем, которые не позволяют реализовать применение этого метода в полной мере и перейти от экспериментальных проектов к повсеместному применению и реальному практическому использованию БОР. Дело в том, что цели, указанные в программах социально-экономического развития страны и регионов, не дают четкого ответа на вопрос, какой результат получит общество в результате их достижения, не разработаны формализованные критерии оценок результатов и затрат, не обеспечена заинтересованность бюджетных учреждений в экономии и эффективности использования выделяемых бюджетных средств. Высшие органы власти и управления, внедряя систему БОР в регионах, муниципальных образованиях и бюджетных учреждениях, не обеспечивают разработку и достижение результативных показателей, в первую очередь для самих себя. Расходы бюджета по-прежнему связаны не с предоставлением необходимых обществу услуг, а с обеспечением текущего функционирования органов государственной власти и местного самоуправления. Особенно сложно контролировать расходы федеральной власти и оценивать результаты, которые общество получает от деятельности этой власти.

Тем не менее  процесс внедрения БОР в центре и регионах продолжается, несмотря на не реализованные в полной мере задачи. Наиболее полно реализуется  внедрение целевых программ. В Федеральном законе Российской Федерации от 13.12.2010 N 357-ФЗ "О федеральном бюджете на 2011 год и на плановый период 2012 и 2013 годов"⁴ объем бюджетных ассигнований предусмотрен по 56 федеральным целевым программам. В 2007 г. их было 49, в 2008 г. - 50, в 2010 г. - 58 программ.

Общий объем  ассигнований на финансирование федеральных  целевых программ в 2011 г. составит 922,071 млрд. руб., в 2012 г. - 848,131 млрд. руб. и в 2013 г. - 806,168 млрд. руб. Доля расходов на федеральные целевые программы в общих расходах федерального бюджета в 2011 г. составит 8,88% против 12,19% в 2010 г., а в 2012 и 2013 гг. и того меньше - 7,82% и 6,86% соответственно. Эта тенденция не соответствует заявленному Правительством Российской Федерации вектору расширения сферы применения программно-целевых методов бюджетного финансирования.

Исходя из анализа  федеральных законов о бюджете  на период с 2007 г. по 2013 г.⁵, можно отметить следующие тенденции внедрения механизма БОР:

- низкая доля  расходов на федеральные целевые  программы в общем объеме расходов федерального бюджета (7 - 13%), в то время как в развитых странах этот показатель превышает 50%⁶;

- к 2012 г. планируется  сокращение количества федеральных  целевых программ до 51 при снижении  объемов финансирования, т.е. сокращение сферы применения программно-целевого метода.

Для повсеместного  применения БОР и превращения  его в приоритетный метод построения бюджетных отношений должна вестись  деятельность по реформированию бюджетного законодательства Российской Федерации. В первую очередь в направлении увеличения доходных источников региональных и местных бюджетов до оптимального уровня за счет установления дополнительных нормативов отчислений в бюджеты субъектов Федерации / муниципальных образований от федеральных/региональных налогов. Второе направление реформирования - изменение методик расчета дотаций и субвенций с целью стимулировать регионы к отказу от затратного метода освоения безвозмездных перечислений и переходу к финансированию результатов⁷.

На муниципальном  уровне необходимо разработать положение "О муниципальных целевых программах". Целевые программы в течение уже ряда лет реализуются в муниципалитетах. Однако механизм их планирования, принятия, исполнения и контроля за исполнением никак не закреплен во многих муниципальных образованиях. Как правило, такие программы разработаны лишь в крупных городах и городских округах. В систему правовых актов местного самоуправления необходимо включение таких норм финансового права, которые создали бы условия для реализации в бюджетном процессе эффективной системы программно-целевого планирования и заложили бы основы для переориентации расходов муниципального бюджета на управление результатами.

Не только на муниципальном, но и на региональном и федеральном уровне для каждой программы необходима разработка процедуры изменения ее параметров или прекращение ее реализации в случае невыполнения поставленных задач. Необходимо постоянно осуществлять инвентаризацию действующих целевых программ, мониторинг их исполнения.

Конкретными мерами по реализации БОР в регионах должны стать:

- создание системы  учета потребности в предоставляемых  услугах;

- анализ и  оценка причин отклонений утвержденных  годовых показателей расходов  от фактических затрат в результате  исполнения бюджетов;

- внедрение  механизмов формирования расходной части бюджета, обеспечивающих взаимосвязь объемов бюджетного финансирования с системой мер, направленных на достижение заданных результатов;

- стимулирование  органов управления, их структурных  подразделений к поиску резервов  повышения эффективности бюджетных расходов;

- создание системы  мониторинга и результативности  оказываемых бюджетных услуг  для оценки качества работы  учреждений бюджетной сферы и  оценки эффективности бюджетных  расходов на основе анализа  степени достижения конечных результатов;

- утверждение  стандартов качества предоставления  бюджетных услуг по их видам  и порядка оценки соответствия  качества фактически предоставляемых  бюджетных услуг предустановленным  стандартам;

- проведение  инвентаризации действующих нормативных правовых актов с точки зрения наличия стандартов качества предоставления бюджетных услуг;

- проведение  инвентаризации бюджетных услуг,  по результатам которой определять  их оптимальный перечень, для  усиления роли показателей качества  и количества бюджетных услуг в бюджетном планировании;

- организация  проведения опросов среди населения  в целях выявления предпочтений, определения приоритетов в структуре  бюджетных услуг, а также при  осуществлении оценки результатов  деятельности учреждений бюджетной  сферы и муниципальных органов управления.

В ближайшие  годы представляется необходимым сосредоточить  внимание на вопросах повышения доступности  оказываемых государством социальных услуг, а также усиления стимулов на региональном и муниципальном  уровне к более эффективному использованию бюджетных средств и оптимизации отдельных бюджетных процедур (внедрение оценки регулирующего воздействия в технологию принятия управленческих решений, имеющих бюджетные последствия).

По мере формирования в стране соответствующих институциональных условий дальнейшее развитие таких достаточно сложных управленческих механизмов, как программно-целевая деятельность, может стать важным фактором рационализации бюджетных расходов и повышения эффективности бюджетного процесса в целом.

Таким образом, для повышения эффективности деятельности публично-правовых образований, в том числе в сфере бюджетной политики, необходимо установление и соблюдение четко сформулированных принципов ответственной бюджетной политики, к которым относятся:

консервативность и надежность экономических прогнозов и предпосылок, положенных в основу бюджетного планирования;

формирование  бюджетов с учетом долгосрочного  прогноза основных параметров бюджетной  системы Российской Федерации, основанных на реалистичных оценках;

ограничение бюджетного дефицита, государственного долга и восстановление по мере стабилизации мировой экономической ситуации правил, ограничивающих использование нестабильных (зависящих от внешних условий) доходов для финансового обеспечения "длящихся" расходных обязательств;

стабильность  и предсказуемость налоговой  политики;

недопустимость  увязки в ходе исполнения бюджетов объемов расходов бюджетов с определенными  доходными источниками;

полнота учета  и прогнозирования финансовых и  других ресурсов, которые могут быть направлены на достижение целей государственной (муниципальной) политики (включая в том числе бюджетные ассигнования, налоговые льготы, гарантии и имущество);

планирование  бюджетных ассигнований исходя из необходимости  безусловного исполнения действующих расходных обязательств;

принятие новых  расходных обязательств при наличии  четкой оценки необходимых для их исполнения бюджетных ассигнований на весь период их исполнения;

принятие новых  расходных обязательств с учетом сроков и механизмов их реализации;

соблюдение  установленных бюджетных ограничений  при принятии новых расходных  обязательств, в том числе при  условии и в пределах реструктуризации (сокращения) ранее принятых обязательств (в случае необходимости);

систематический анализ и  оценка рисков для бюджетной системы Российской Федерации, в том числе возникающих вследствие средне- и долгосрочных демографических тенденций, изменения внешнеэкономических условий, принятия условных обязательств;

создание и поддержание  необходимых финансовых резервов.

Для дальнейшего внедрения указанных выше принципов на федеральном уровне планируется реализовать следующие основные меры:

формирование долгосрочного  прогноза социально-экономического развития (на срок не менее 20 лет) и долгосрочной бюджетной стратегии Российской Федерации⁸;