ВАЛЮТНОЕ  РЕГУЛИРОВАНИЕ В  РОССИИ: СОВРЕМЕННАЯ  ПРАВОВАЯ РЕГЛАМЕНТАЦИЯ 
 

      Банковское  регулирование  как система норм государственно-властного характера, имеющее целью ограничение и упорядочение банковской деятельности, в любом обществе представлено в двух видах: пруденциального и валютного регулирования. Пруденциальное регулирование имеет своей целью обеспечение стабильного и надежного функционирования банковской системы государства в целом, а также защиту интересов вкладчиков. Эта цель достигается с помощью государственной регистрации банков и лицензирования банковской деятельности, установления экономических нормативов функционирования банков, а также осуществления банковского надзора, главным инструментом которого выступает применение мер воздействия (санкций) со стороны государства.

      Целью валютного регулирования является проведение разумной денежно-кредитной политики в условиях рыночной экономики, которая выступает инструментом достижения макроэкономических целей государства. В этом смысле можно утверждать, что валютное регулирование и валютный контроль как составная часть регулирующего механизма объективно способствуют поддержанию сбалансированного движения финансовых потоков в экономике страны и, как следствие этого, достижению стабильного функционирования банковской системы, через которую движение финансовых ресурсов реально осуществляется. Таким образом, несмотря на разницу в целях, оба вида банковского регулирования имеют один и тот же результат в своем действии, выражающийся в оптимизации функционирования банков и других кредитных организаций, выполняющих банковских функции. Рассмотрим основные структурные элементы механизма валютного регулирования более подробно. 

I. Структура механизма валютного регулирования:

правовые  основы 

      Переход российской экономики на рыночные отношения, ее постепенная интеграция в мировое хозяйство и международные валютно-финансовые организации, последовательная децентрализация внешнеэкономических связей российских предприятий с зарубежными партнерами делают крайне актуальными знания механизма регулирования валютных отношений на территории России и за ее пределами. Данный механизм, имеющий экономическую природу (в его основе лежат объективно обусловленные экономические процессы), выступает в любом государстве в правовой форме.

      Существующая система нормативно-правовых актов представляет собой юридический механизм регулирования валютных отношений, имеющий двойное функциональное назначение. Во-первых, он выполняет статическую функцию, закрепляя уже сложившийся комплекс валютных отношений; во-вторых, ему присуща динамическая функция, которая выражается в том, что создаются предпосылки для дальнейшего развития и трансформации данного комплекса, т.е. возможность его эволюционирования и изменения. Следует подчеркнуть, что вне рамок существующей системы нормативно-правовых актов вообще невозможно говорить о механизме регулирования валютных отношений в любом государстве. В научной литературе вышеупомянутая система получила название «валютное законодательство». Этот термин употребляется в широком смысле и охватывает не только законы, но и любые другие подзаконные акты нормативного характера (указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, инструкции Центрального банка РФ и т.д.). Механизм валютного  регулирования можно представить на следующей схеме: 
 
 

      Как видно из вышеприведенной схемы, механизм валютного регулирования  включает в себя  три структурных элемента:

1. Валютное законодательство, принимаемое различными государственными органами;
2. Валютные отношения, складывающиеся между различными субъектами по поводу совершения ими валютных операций с различными объектами;
3. Регулятивное воздействие валютного законодательства на валютные отношения, осуществляемое в различных формах.

      Структурные элементы механизма валютного регулирования находятся в постоянном взаимодействии и взаимовлиянии, что предполагает их системообразующее видоизменение и функциональное эволюционирование. Статичные по сути валютные отношения, представляющие собой константу механизма валютного регулирования, перманентно находятся в состоянии развития в силу регулятивного воздействия на них со стороны динамичного по сути валютного законодательства, играющего в силу своей особенности роль двигателя в данном механизме.

      Валютное  законодательство представляет собой первый структурный элемент механизма валютного регулирования, и именно оно выполняет регулятивную функцию в этом механизме. Валютное законодательство РФ в настоящее время представляет собой крайне неоднородный нормативный комплекс, включающий акты различной юридической природы, принятые государственными органами, которые находятся на различных ступеньках государственной иерархии. Согласно Конституции РФ от 12 декабря 1993 г. валютное регулирование находится в ведении Российской Федерации (п. Ж ст. 71)¹. Это означает, что принятие валютного законодательства входит в исключительную компетенцию федеральных государственных органов и не находится в компетенции субъектов РФ.

      Основным  актом валютного законодательства является Федеральный закон «О валютном регулировании и валютном контроле» от 10 декабря 2003 г. в редакции от 30 декабря 2006 г.² (в дальнейшем – Закон). Закон состоит из пяти глав, логически связанных между собой (Глава 1 «Общие положения»; Глава 2 «Валютное регулирование»; Глава 3 «Репатриация резидентами иностранной валюты и валюты РФ и обязательная продажа части валютной выручки»; Глава 4 «Валютный контроль» и Глава 5 «Заключительные положения»). Последняя редакция Закона содержит большое число новелл правовой регламентации, что позволяет говорить о введении в России кардинально иного механизма валютного регулирования взамен существовавшего ранее³. Во-первых, в Законе впервые четко сформулированы основные принципы валютного регулирования и валютного контроля, к числу которых относятся:

1. приоритет экономических мер в реализации государственной политики в области валютного регулирования;
2. исключение неоправданного вмешательства государства и его органов в валютные операции резидентов и нерезидентов;
3. единство внешней и внутренней валютной политики РФ;
4. единство системы валютного регулирования и валютного контроля;
5. обеспечение государством защиты прав и экономических интересов резидентов и нерезидентов при осуществлении валютных операций (ст. 3).

      Во-вторых, в Законе по-новому обозначены органы валютного регулирования, в число которых ныне входят Центральный банк РФ и Правительство РФ, причем последнему отводится весьма важная роль в принятии актов валютного регулирования (ст. 5)⁴. В-третьих, в Законе по-иному определены методы регулирования валютных операций, в число которых входят требование о репатриации резидентами иностранной валюты и валюты РФ (ст. 19), а также требование о совершении резидентами и нерезидентами валютных операций через банковские счета, открытые в уполномоченных банках (ст. 13-14).

      Акты  валютного законодательства в широком  смысле слова включают в себя наряду с законами и акты органов валютного  регулирования (Центрального банка  РФ и Правительства РФ), а также  нормативно-правовые акты федеральных  органов исполнительной власти, принятые в пределах их компетенции. Акты валютного законодательства применяются к отношениям, возникшим после вступления указанных актов в силу, за исключением случаев, прямо предусмотренных законом. К отношениям, возникшим до вступления в силу соответствующих актов валютного законодательства, указанные акты применяются в части прав и обязанностей, возникших после вступления их в силу.

      Акты  валютного законодательства, устанавливающие  новые обязанности для резидентов и нерезидентов или ухудшающие их положение, обратной силы не имеют. Акты валютного законодательства, отменяющие ограничения на осуществление валютных операций или иным образом улучшающие положение резидентов и нерезидентов, могут иметь обратную силу, если прямо предусматривают это. Акты валютного законодательства подлежат официальному опубликованию. Неопубликованные акты не применяются.

      Органы  валютного контроля могут издавать акты валютного контроля по вопросам, отнесенным к их компетенции, только в случаях и пределах, предусмотренных  валютным законодательством. Акты органов валютного контроля не должны содержать положения, касающиеся вопросов регулирования валютных операций. Все неустранимые сомнения,  противоречия и неясности актов валютного законодательства и актов органов валютного контроля толкуются в пользу резидентов и нерезидентов (п. 3-6    ст. 4).

      Выступая  как органы валютного регулирования, Банк России и Правительство РФ обладают нормотворческой функцией, т.е. вправе издавать в пределах своей компетенции  нормативно-правовые акты,  обязательные для резидентов и нерезидентов. Закон различает исключительную компетенцию Банка России, исключительную компетенцию Правительства РФ и совместную компетенцию Банка России и Правительства РФ по принятию актов валютного законодательства. Так, например, нерезиденты на территории РФ вправе открывать банковские счета (банковские вклады) в иностранной валюте и валюте РФ только в уполномоченных банках. Порядок открытия и ведения банковских счетов (банковских вкладов) нерезидентов, открываемых на территории РФ, в том числе специальных счетов, устанавливает Банк России (п. 1-2 ст. 13). Расчеты при осуществлении валютных операций производятся юридическими лицами-резидентами через банковские счета в уполномоченных банках, порядок открытия и ведения которых устанавливается Банком России (п. 2 ст. 14). Расчеты при осуществлении валютных операций производятся физическими лицами-резидентами через банковские счета в уполномоченных банках, порядок открытия и ведения которых устанавливается Банком России (п. 3 ст. 14).

      Валютный  контроль в России осуществляется Правительством РФ, органами и агентами валютного контроля. Органами валютного контроля являются Банк России, федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный Правительством РФ (в настоящее время таким органом является Федеральная служба финансово-бюджетного надзора). Агентами валютного контроля являются уполномоченные банки, подотчетные Банку России, а также не являющиеся уполномоченными банками профессиональные участники рынка ценных бумаг, в том числе держатели реестра (регистраторы), подотчетные федеральному органу исполнительной власти по рынку ценных бумаг, таможенные органы и налоговые органы. Контроль за осуществлением валютных операций кредитными организациями, а также валютными биржами осуществляет Банк России. Контроль за осуществлением валютных операций резидентами и нерезидентами, не являющимися кредитными организациями или валютными биржами, осуществляют в пределах своей компетенции федеральные органы исполнительной власти, являющиеся органами валютного контроля, и агенты валютного контроля.

      Правительство РФ обеспечивает координацию деятельности в области валютного контроля федеральных органов исполнительной власти, являющихся органами валютного контроля, а также их взаимодействие с Банком России. Правительство РФ обеспечивает взаимодействие не являющихся уполномоченными банками профессиональных участников рынка ценных бумаг, таможенных и налоговых органов как агентов валютного контроля с Банком России⁵ (п. 1-6 ст. 22). Резиденты, за исключением физических лиц-резидентов, представляют налоговым органам по месту своего учета отчеты о движении средств по счетам (вкладам) в банках за пределами территории РФ с подтверждающими банковскими документами в порядке, устанавливаемом Правительством РФ по согласованию с Банком России (п. 7 ст. 12)⁶.

      Акты  валютного законодательства принимаются  Банком России в форме инструкций, положений и указаний, а Правительством РФ – в форме постановлений  и распоряжений. Акты валютного законодательства, принимаемые федеральными органами исполнительной власти в пределах их компетенции, имеют форму главным образом приказов, инструкций и положений. Порядок их принятия и регистрации регулируется Правилами подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденными Постановлением Правительства РФ № 1009 от 13 августа 1997 г. в редакции от 07 июля  2006 г.⁷

        Согласно этому документу нормативные  правовые акты федеральных органов  исполнительной власти издаются  на основе и во исполнение федеральных законов, указов и распоряжений Президента РФ, постановлений и распоряжений Правительства РФ, а также по их инициативе в пределах их компетенции (п. 1). Нормативные правовые акты издаются федеральными органами исполнительной власти в виде постановлений, приказов, распоряжений, правил, инструкций и положений. Издание таких актов в виде писем и телеграмм не допускается⁸. Структурные подразделения и территориальные органы федеральных органов исполнительной власти не вправе издавать нормативные правовые акты (п. 2).

      Акты  валютного законодательства, принимаемые  Президентом РФ как органом общей  компетенции в области валютного  регулирования в форме указов, представляют собой в настоящее  время весьма узкую группу актов. В качестве примера можно привести Указ Президента РФ № 1163 «О первоочередных мерах по усилению системы валютного контроля в РФ» от 21 ноября 1995 г. в редакции от 08 апреля 2003 г.⁹ Такое положение вещей обусловлено тем фактом, что большая группа валютных операций с драгоценными металлами и драгоценными камнями, регулирование которых входило ранее в компетенцию Президента РФ, ныне вообще выведена из сферы валютного регулирования и рассматривается как группа операций на финансовом рынке.