Основы международного экологического законодательств

    Согласно  этому принципу («принципу экологической  ориентированности») любая деятельность организации должна осуществляться с учётом потребностей окружающей среды  и содействовать устойчивому  развитию. Таким образом, Европейское сообщество подчёркивает приверженность концепции устойчивого развития, которая является официальной стратегией ООН, провозглашенной на Конференции по окружающей среде и развитию 1992г. в Рио-де-Жанейро.

    Важнейшей составляющей концепции устойчивого  развития является обеспечение прав человека, и в особенности прав нового поколения – экологических  прав. К таким правам относятся: право на благоприятную окружающую среду, право на информацию об окружающей среде, право на участие в принятии экологических решений, право на возмещение вреда, причиненного экологическим правонарушением, право на доступ к правосудию по экологическим делам. Серьезнейшей задачей является также создание механизмов защиты экологических прав и законных интересов физических и юридических лиц, признания экологических прав будущих поколений и создания механизмов их защиты.⁸

    Существенный  вклад в становление механизма  гарантий вышеперечисленных экологических  прав в Сообществе вносит Орхусская  конвенция о доступе к информации, участии общественности в принятии решений и доступе к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды 1998г., принятая под эгидой ЕЭК ООН и ставшая продуктом процесса «Окружающая среда для Европы».⁹ Европейское сообщество, его государства-члены, другие европейские страны (в том числе и Россия) принимали активное участие в разработке данной конвенции.

    Деятельность  Европейского сообщества по защите экологических  прав находит также юридическое основание и среди положений Договора о Европейском Союзе 1992г. Из статьи 6 этого Договора следует, что Европейский Союз обязан «уважать» основополагающие права, гарантированные Европейской конвенцией о защите прав человека и основных свобод 1950г., в качестве общего принципа права Сообщества. Практика Европейского Суда по правам человека демонстрирует, что такие статьи Конвенции как ст.2(право на жизнь), ст. 6 и 13 (право на справедливое правосудие), ст. 8(право на уважение частной жизни), ст. 10(право на свободу слова) и ст. I Протокола I(право на частную собственность) приобретают значимость для защиты окружающей среды.

    В общих чертах можно утверждать, что  ситуация с экологическими правами  в Европейском Сообществе соответствует  требованиям Европейской Конвенции  о защите прав человека и основных свобод 1950г. и Орхусской конвенции 1998г.

    При этом, как уже было упомянуто выше, право Европейского Союза напрямую не закрепляет права на благоприятную (здоровую) окружающую среду. Однако, как  правильно замечает Третьякова А.А., «фундаментальное экологическое право  на благоприятную (здоровую) окружающую среду закреплено а конституциях ряда рассматриваемых государств. Следовательно, право на благоприятную окружающую среду относится к общим конституционным традициям государств-членов, которые «уважаются» Европейским Союзом в качестве «общих принципов права» в соответствии со ст. 6 Договора о Европейском Союзе 1992г. Таким образом, по нашему мнению, можно говорить о косвенном признании права на благоприятную окружающую среду Европейским Союзом.¹⁰

    Важнейшим из принятых в рассматриваемой области  нормативных актов европейского права является Директива 90/313/ЕЭС  о свободе доступа к информации об окружающей среде от 7 июля 1990г. Эта директива была принята с целью, обеспечить свободу доступа и распространения экологической информации, имеющейся в распоряжении органов власти, а также определить пределы доступности такой информации.

    Статья 3 Директивы 90/313/ЕЭС обязывает государства-члены  делать доступной информацию о состоянии  окружающей среды для любого лица (физического или юридического) независимо от его государственной принадлежности. При этом в п.2 ст.3 даётся перечень той экологической информации, которая по усмотрению государств-членов может не быть предметом доступа общественности, что несколько ослабляет обязывающий характер статьи.

    Согласно  ст.4 Директивы 90/313/ЕЭС, лицо, которому было, по его мнению, необоснованно отказано в получении экологической информации, должно быть обеспечено административными и судебными средствами защиты своих прав.

    Рассматриваемая директива допускает возможность  предоставления экологической информации властными органами лицу за определённую плату. Эта плата не должна превышать  разумных пределов, как указывается  в ст. 5 Директивы. Суд Европейских  сообществ в своем Решении  по делу С–217/97 Commission v. Germany от 9 сентября 1999г. дополнил это правило, указав, что размер такой платы может покрывать только расходы, связанные с поиском и обработкой информации. Суд также признал не соответствующими Директиве ЕС положения германского законодательства, согласно которым плата взималась даже в случае отказа в предоставлении информации.

    Интересен тот факт, что появление Директивы  Сообщества о свободе доступа  к экологической информации оказалось  возможным благодаря усилиям  одного человека – Г. Шойера, немца, чиновника Генерального директората XI, подразделения Комиссии отвечающего  за проведение политики по окружающей среде. При этом в самой Комиссии проект Директивы был встречен без особого энтузиазма, а после утверждения документа, он явно без желания был воспринят в ряде государств-членов, в том числе и в Германии.

    Директива 90/313/ЕЭС оказала серьезное влияние  как на международно-правовое сотрудничество в области окружающей среды, так  и на экологическое законодательство различных стран, которые не являются членами Европейского сообщества. В  частности, нет сомнений в том, что  положения рассматриваемой Директивы  оказали определенное воздействие  на формулирование правил уже упомянутой выше Орхусской конвенции о доступе  к информации, участии общественности в принятии решений и доступе  к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды 1998г., являющейся сегодня центральным документом в сфере защиты экологических прав на континенте.

    Однако  сама Конвенция 1998г. в своих положениях идет значительно дальше в процессе обеспечения экологических прав граждан, чем вышеупомянутая Директива Сообщества 1990г. В этой связи, 28 января 2003г. была принята новая Директива Европейского парламента и Совета 2003/4/ЕС о доступе общественности к информации об окружающей среде и отмене Директивы 90/313/ЕЭС, которая приводит законодательство Сообщества в соответствие с Орхусской конвенцией. Положения же Директивы 90/313/ЕЭС будут действовать до 14 февраля 2005г.¹¹

    Не  меньшее значение для обеспечения  гарантий экологических прав имеет  и Директива 85/337/ЕЭС по оценке воздействия  некоторых государственных и  частных проектов на окружающую среду от 27 июня 1985г., изменённая Директивой 97/11/ЕС от 3 марта 1997г. Указанный документ в ст.6 обязывает государства-члены обеспечить общественности возможность выражать своё мнение при проведении оценки воздействия на окружающую среду тех или иных проектов, непосредственно участвовать в консультациях при принятии решений экологического характера. Указываются также формы обеспечения такого участия. Согласно ст.9 Директивы 85/337/ЕЭС компетентные органы, проводящие оценку воздействия, должны также подробно проинформировать общественность о принятом решении.

    Обеспечивать  участие общественности в принятии экологически значимых решений обязывает государства-члены и ст.15 Директивы 96/61/ЕС, интегрирующей положения о предупреждении загрязнения и контролю над ним от 24 сентября 1996г., акта, явившегося результатом первых работ Сообщества по кодификации права окружающей среды.

    Наиболее  популярной формой общественного участия  в экологическом нормотворчестве  в Европейском Союзе стало  объединение в природоохранные  организации или группы. По разным причинам эффективность их действий в различных государствах-членах сильно различается. Наибольшая активность общественности и «претворение в  жизнь» экологических прав граждан  характерно для Великобритании, Германии, Нидерландов и Дании, тогда как  в Ирландии и Греции подобная активность практически совсем отсутствует. И  хотя высокий показатель членства в  природоохранных организациях еще  не гарантирует эффективного использования  экологических прав, участие масс необычайно важно на европейском  политическом поле, где существует очень сильная связь между  государствами-членами с активным общественным участием и международными природоохранными организациями, которые  имеют наибольшее влияние на принятие решений в Брюсселе.¹²

    Однако  большинство из них рассматривает  судебное разбирательство как последнюю  меру, предпочитая активно участвовать  в разработке решений правительства  на начальной стадии и административные меры воздействия для защиты экологических  прав. Часто это объясняется отсутствием  правовых ресурсов и слишком длительный процесс нормотворчества на уровне Сообщества.

    Так, еще в 1991 году Комиссией был подготовлен  первый проект Директивы о гражданской  ответственности за ущерб, причинённый  отходами, которая гарантировала  право на возмещение вреда, причинённого экологическим правонарушением. Однако Совет заблокировал принятие данной директивы. Дискуссии по этому вопросу  в органах Сообщества продолжаются по сей день.¹³

    За  исключением положений ст.4 Директивы 90/313/ЕЭС, о которых упоминалось выше, право Европейского сообщества также еще не урегулировало сферу обеспечения права на доступ к правосудию по экологическим делам.  
 

    2.2 Применение экологических норм  права в странах ЕС 

    Право на иск по делам экологического характера  устанавливается национальным законодательством  государств-членов. Соответственно, в  различных государствах-членах существуют различные возможности обращения  в суд за защитой собственных  экологических прав. В общем, их можно  разделить на четыре основных группы:

    1)     возможность обращения в суд за защитой экологических прав любого лица (Голландия, Ирландия);

    2)     возможность обращения в суд за защитой экологических прав любого заинтересованного лица (Франция, Великобритания, Испания, Швеция, Финляндия);

    3)     возможность обращения в суд за защитой экологических прав только при нарушениях индивидуальных прав истца (Германия);

    4)     возможность обращения в суд за защитой экологических прав, предоставленная соответствующим ассоциациям (Италия, Греция).

    В целом средства судебной защиты экологических  прав граждан в государствах-членах соответствуют положениям Орхусской  конвенции 1998 г. Национальные суды традиционно  могут отменить решение государственных  органов или даже аннулировать пакет  таких решений. В некоторых государствах-членах суды могут также давать поручения  государственным органам выполнить  их обязанности в этой сфере.

    Сама  реализация экологических целей  Европейского сообщества является важнейшей  гарантией социальных прав личности, как это следует из Хартии Европейского Союза об основных правах 2000г.

    Статья 37 Хартии определяет, что высокий  уровень защиты и повышение качества окружающей среды должны быть частью политики Союза и достигаются  на основе принципа устойчивого развития.

    Хартия  об основных правах закрепляет лишь экологическую  гарантию осуществления других основных прав и не содержит собственно экологических  прав. Это вызывает обоснованное недоумение в широких кругах экологической  общественности Европы. Ведь экологические  права, несомненно, относятся к основным социальным правам, а их осуществление  является ключевым условием достижения устойчивого развития. Еще более  удручает то, что в ближайшей перспективе  положения Хартии могут быть инкорпорированы  в разрабатываемую Конституцию  Европейского Союза, а значит, экологические  права не войдут в перечень прав, гарантируемых новой Конституцией.¹⁴

    Кроме того, некоторые из этих прав, как  это уже было показано выше, присутствуют в законодательстве Сообщества и  Союза. Само Европейское сообщество неоднократно высказывалось о приоритетном характере защиты этих прав. Данные права провозглашает и законодательство государств-членов, причем нередко  на конституционном уровне, как это  имеет место в Бельгии, Дании, Нидерландах, Португалии, Швеции.

    Однако  именно тот факт, что в экологическом  законодательстве ЕС в настоящее  время формируется механизм гарантий экологических прав, созданы правовые инструменты, позволяющие обеспечить их реализацию, свидетельствует о  косвенном признании Европейским  Союзом экологических прав личности.

    Новый стимул развитию механизма защиты экологических  прав на уровне ЕС должна придать Шестая программы действий Сообщества в  области окружающей среды, утвержденная Решением Европейского парламента и  Совета №1600/2002/ЕС от 22 июля 2002г., которая по сути дела будет являться центральным экологическим документом в Европе на ближайшие 10 лет.

    В частности, среди стратегических подходов к выполнению экологических задач  Шестая программа предусматривает  меры по укреплению сотрудничества и  партнерства с неправительственными организациями, а равно по содействию лучшему пониманию и участию в решении экологических вопросов европейских граждан, что, в свою очередь, требует: