Совершенствование бюджетной политки

В области бюджетных расходов, главным образом, бюджетная политика должна обеспечить максимально эффективное  использование ресурсов, для чего необходимо отказаться от реализации задач, не носящих первоочередной характер, пересмотреть сроки реализации и  объемы финансового обеспечения  ранее заявленных проектов и программ, сократить участие государства  в тех сферах, где в необходимых  объемах и качественно услуги гражданам могут предоставляться рыночными частными институтами.

В рамках мер, касающихся бюджетной  сбалансированности поставлена задача ограничить размеры бюджетного дефицита в целях сохранения макроэкономической стабильности и устойчивости выполнения социальных обязательств в последующие  годы. Предполагается предусмотреть  достаточные трансферты для покрытия возникающего дефицита бюджета Пенсионного  фонда Российской Федерации, в том  числе за счет средств Фонда национального  благосостояния.

В области межбюджетных отношений  некоторыми из поставленных задач являются: инвентаризация, анализ финансового  обеспечения и оптимизация публичных  обязательств; создание стимулов для  повышения качества управления бюджетным  процессом на региональном и местном  уровнях; активное расширение региональных и местных полномочий с учетом принципа закрепления за каждым уровнем  власти тех из них, которые могут  быть наиболее эффективно выполнены  на данном уровне власти; обеспечение  реструктуризации бюджетной сети при  сохранении качества и объемов государственных  и муниципальных услуг, переход  от финансирования бюджетных учреждений к финансированию предоставления государственных  и муниципальных услуг; усиление механизмов финансового администрирования  наиболее пострадавших от кризиса публично-правовых образований; в случае невыполнения субъектами Российской Федерации или  муниципальными образованиями своих  обязательств, а также в случае неэффективного использования финансовой помощи предполагается инициировать введение временной финансовой администрации.¹⁴

1.3. Эволюция бюджетной политики  в Российской Федерации

Под влиянием мирового кризиса 2008-2009 гг. и в условиях обострения долговых проблем  в Греции, Испании, Ирландии и Португалии в 2010 году правительству России пришлось  пересмотреть политику наращения государственных  расходов и обязательств. Так,  наблюдалась тенденция к сдерживанию роста бюджетных расходов  при разработке федерального бюджета на 2011-2013 гг. В основу бюджетных проектировок на предстоящие три года  было положено обеспечение стабильности бюджетной системы за счет сокращения бюджетного дефицита при выполнении ряда ранее принятых обязательств и содействии инновационному развитию российской экономики.¹⁵

Однако  бюджетная система страны по-прежнему находится  в состоянии неустойчивого  равновесия и сильно зависит от конъюнктуры  мировых цен на энергоносители. Несмотря на сокращения расходов относительно ВВП, их объем заметно превышает  уровень в целом благополучного 2008 г. В подобных обстоятельствах следует заранее учитывать объективную угрозу бюджетного кризиса. Чтобы его предотвратить, нужно поддерживать сбалансировать бюджетной системы страны в долгосрочной перспективе. В противном случае при неожиданном изменении внешних условий Россия может повторить собственный опыт 1998 г., когда основной причиной финансового кризиса была неспособность правительства на протяжении всех трех лет после распада СССР обеспечить принятие и, главное, исполнение реалистичного бюджета: расходы государства из года в год устойчиво превышали доходы. В последующем вплоть до 2008 г., внешнеэкономическая конъюнктура была благоприятной, что позволило заметно улучшить ситуацию с доходами в бюджетной сфере и формировать  с существенным профицитом (табл.1)

Таблица 1.

Исполнение  доходов и расходов всех уровней  власти  в 1999-2008 гг. (% ВВП)¹⁶

* По данным Банка России

При устойчивом росте доходной части бюджета  расширенного правительства совокупные расходы продолжали увеличиваться  лишь до 2003 г. включительно, после чего последовало их сокращение на 4-5 п. п. ВВП. Такая коррекция проводимой бюджетной политики определялась двумя причинами. Во-первых, дальнейшее наращивание бюджетных расходов противоречило задаче обеспечить финансовую стабильность в стране, сдерживая инфляционные процессы. Во-вторых, накопленный  за предыдущие годы огромный груз социальных обязательств также нуждался в инвентаризации и сокращении, что проявилось в ужесточении требований к выделению бюджетных средств, внедрении бюджетирования, ориентированного на результат (БОР), и попытке оптимизировать структуру бюджетных учреждений.

Бюджетные расходы резко снизились в  2004 г.: доля расходов федерального бюджета в ВВП по отношению к 2003 г. уменьшилась на 2 п. п. Этому способствовали: создание Стабилизационного фонда, обеспечивающего накопление нефтяной ренты и изъятие из экономии излишней денежной массы; использование в бюджетном планировании консервативных прогнозов цены на нефть и инфляции. Однако  начиная с 2007 г. из-за аномально высоких цен на нефть и ослабления бюджетной политики (в связи с принятием государством дополнительных социальных обязательств перед населением и утверждением новых амбициозных инвестиционных программ) сдерживающий эффект от применения консервативных макроэкономических прогнозов не помог предотвратить рост расходов федерального бюджета в процентах к ВВП.

Фактически  в 2007 году начался очередной этап мягкой бюджетной политики, когда  рост расходов на всех уровнях бюджетной  системы РФ опережал динамику доходной базы. В результате впервые за последние  пять лет, несмотря на благополучную  внутреннюю и внешнюю конъюнктуру, сократился профицит бюджета  расширенного правительства. Из-за резкого  ухудшения  внешней конъюнктуры во второй половине 2008 г.  доходы федерального бюджета существенно уменьшились (на 0,9 п. п. ВВП). Это в очередной раз подтверждает, что кризисные явления, приводя к снижения нефтегазовых поступлений, в наибольшей степени нарушают финансовую устойчивость федерального бюджета.

В 2000-е  годы  в России неоднократно принимались  попытки повысить как устойчивость бюджетной системы, так и эффективность  распределения и использования  государственных средств. Основными  событиями в сфере бюджетной  политики в эти годы стали:

- принятие  в 1998 г. Бюджетного Кодекса, вступившего в силу с 1 января 2000 г.;

- создание  в 2004 г. Стабилизационного фонда РФ (с февраля 2008 г. он был разделен на Резервный фонд и Фонд национального благосостояния);

- внедрение  отдельных процедур БОР;

- совершенствование  законодательных основ осуществления  государственных закупок для  государственных и муниципальных  нужд;

- реализация  приоритетных национальных проектов  как альтернативной формы   программного управления бюджетными  расходами;

- формирование  институтов развития для создания  в стране единой инновационной  системы (Инвестиционный фонд  РФ, ОАО «Особые экономические  зоны», Банк развития и внешнеэкономической  деятельности (Внешэкономбанк), Российская  венчурная компания, Российская  корпорация нанотехнологий («Роснано»)  и др.);

- переход  в 2007 г. к среднесрочному бюджетному планированию.

Но, как  показывает анализ, многие из перечисленных  мер по совершенствованию бюджетной  политики не были реализованы должным  образом: БОР так и не превратился  в инструмент управления эффективностью расходования средств, система институтов развития полностью не сформирована, затормозилась реформа бюджетной  сети ит. П. Это стало следствием допущенных ошибок в выборе приоритетов  бюджетной реформы. С начала 2000-х  годов в рамках совершенствования  бюджетного процесса начали внедрять сложные управленческие механизмы, относительно хорошо зарекомендовавшие  себя в Великобритании, США, Новой Зеландии, Австралии, но практически не используемы в странах со слабой институциональной средой. Поскольку не были решены фундаментальные вопросы бюджетной сферы (реструктурирование бюджетной сети, создание на низовом уровне стимулов к более эффективному использованию бюджетных средств, улучшение системы госзаказа), трудно ожидать быстрого повышения качества управления государственными средствами.

Из-за Финансового  кризиса, охватившего экономики  многих стран, во второй половине 2008 г. режим функционирования российской экономики принципиально изменился. Ключевые характеристики этого периода связаны с относительно низкими ценами и спросом на товары российского экспорта, резким падением  выпуском и ростом безработицы. К началу 2009 г. российская экономика вступила в рецессию, сопровождающуюся обесценением рубля и сворачиванием инвестиционных программ. Ухудшение ситуации в экономике отразились на состоянии бюджетной системы страны: при значительном сокращении поступлений в бюджеты всех уровней и росте расходных обязательств бюджет расширенного правительства в 2009 г. впервые за последнее десятилетие стал дефицитным. Несбалансированность бюджетной системы и затяжной характер мирового кризиса создавали риски увеличения масштаба долговых заимствований в ближайшей перспективе.

Основное  падение доходов и рост расходов наблюдались на федеральном уровне, который в большей степени  зависит от конъюнктурных доходов. Доходы федерального бюджета сократились  на 23% в реальном выражении, расходы, напротив, увеличились почти на 25%, профицит бюджета в 2008 г. в размере 4,1% ВВП сменился в 2009 г. дефицитом, равным 5,9% ВВП.

В весьма сжатые сроки (с ноября 2008 г.) правительство РФ приняло широкий набор антикризисных мер, беспрецедентный как по количеству форм и направлений воздействия государства на экономику, так и по объемам используемых ресурсов. Если осенью 2008 г. меры «точечного реагирования» реализовывали в условиях временных ограничений и использования преимущественно механизмов «ручного воздействия», то к марту 2009 г. удалось разработать комплексную Программу антикризисных мер правительства РФ на 2009 г.

В целом  антикризисный пакет мер 2008 г. в стоимостном выражении составил 1,1 трлн туб. (2,7%) и включал преимущественно расходы на поддержку финансовой системы. В 2009 г. на антикризисные меры было направлено 2,4 трлн руб. (6,2% ВВП) бюджетных и квазибюджетных средств.

В России макроэкономические риски антикризисной  программы удалось частично снизить  благодаря накоплениям в период экономического роста финансовым резервам. Средства нефтегазовых фондов фактически стали основными источниками  финансирования дефицита федерального бюджета в 2009 г. На финансирование бюджетных расходов  из Резервного фонда было выделено порядка 3 трлн. руб. (7,7% ВВП).

Одновременно  с ростом расходов были реализованы  налоговые послабления, носящие  антикризисный характер: снижена  ставка налога на прибыль; введен новый  порядок линейной амортизации; увеличена  амортизационная премия; повышен  необлагаемый ценовой минимум по НДПИ и др. Общая стоимость «налогового  пакета» для бюджетной системы  составляла в 2009 г. примерно 1,5% ВВП.

Принятые  в России в 2008-2009 гг. бюджетные меры антикризисного характера по перечню  используемых инструментов схожи с  аналогичными зарубежными программами: пособия безработным; поддержка  пенсионеров; помощь стратегическим предприятиям  различных секторов экономики; финансовое оздоровление банков; поддержка малых  и средних предприятий. Различия касались преимущественно объемов  финансирования, что было обусловлено  разной остротой стоящих перед властями проблем и их масштабами.

В целом  антикризисная политика в России была успешной, хотя у нее были и  недостатки:

- запаздывающий  характер принятия решений при  реализации мероприятий антикризисной  программы;