Внесение изменений в Конституцию РФ. Проблема совершенствования механизма

     Порядок пересмотра закреплен в самой  Конституции, где установлено, что  в случае поддержания тремя пятыми голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной  Думы предложения о пересмотре положений глав 1, 2 и 9 созывается Конституционное Собрание. Однако в действительности на данный момент не существует закона, регулирующего порядок создания, полномочия и другие аспекты деятельности указанного органа. И если предположить, что один из субъектов внесет предложения о пересмотре Конституции, то реализовать на практике данное правомочие будет невозможно. Очевидно, что это пробел в правовом регулировании.

     Кроме того, статья 134 Конституции РФ, определяя субъектов, имеющих право вносить предложения, не указывает, куда именно должны вноситься предложения. Предположительно в Государственную Думу, которая одновременно сама может быть инициатором предложения - это также говорит о двусмысленности нормы и необходимости ее уточнения.

     Также следует с особым вниманием обратиться к формулировке ч.3 ст.135 Конституции, которая указывает, что Конституционное собрание будет уполномочено разрабатывать и проект новой Конституции РФ, который принимается двумя третями голосов от общего числа его членов или выносится на всенародное голосование. Это значит, что Конституционное Собрание само может принять совершенно новую Конституцию РФ, возможно, совершенно нового государства, с иным конституционным строем без учета мнения народа, который является единственным источником власти в Российской Федерации!

     Трудно  представить такой состав одного органа государственной власти, обладающего  столь колоссальными полномочиями. Возникает вполне резонный вопрос: если в преамбуле Конституции  закреплено, что она "принята всенародным голосованием", то на каком основании столь важный вопрос для всего государства как принятие Основного Закона государства может быть обойден через институт референдума?.

     Представляется, что принятие новой Конституции  единоначально Конституционным Собранием в обход мнения народа противоречит ст. 1 Конституции, в которой установлено, что Россия - демократическое государство и ч. 3 ст. 3, которая гласит, что «высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы»²¹. Отсюда следует вывод, что принять новую Конституцию государства может только народ посредством прямого волеизъявления, а к компетенции Конституционного Собрания на данном основании стоит отнести только создание и разработку проекта новой Конституции. В таком случае вполне оправдано заменить в тексте ч. 3 ст. 135 Конституции РФ союз «или» на «и».

     В то же время возникает множество  частных вопросов: должны ли мнения субъектов, уполномоченных вносить  предложения о пересмотре, и Конституционного Собрания совпадать по кругу пересматриваемых положений? вправе ли Конституционное Собрание самостоятельно определять направления своей нормотворческой деятельности? Сколько времени может длиться работа Конституционного Собрания при создании проекта новой Конституции? состав, порядок образования Конституционного Собрания и другие. Каждый из вопросов требует основательного рассмотрения и решения.

     Исходя  из обозначенных общих и принципиальных вопросов о конституционно-правовом статусе Конституционного Собрания РФ, следует, что нерешенных задач и проблем остается во много раз больше решенных, что роль правовых норм в данной сфере выполняют практически идеи и теоретические предположения отдельных ученых, что недопустимо для права как регулятора общественных отношений.  

3.2 Возможности совершенствования механизма внесения поправок и пересмотра Конституции РФ 

     По  нашему мнению, в настоящее время  в российском обществе еще не сложились  условия для принятия новой Конституции  или принципиальных поправок к Конституции 1993 г. В то же время это не исключает научных исследований в данном направлении, подготовки проектов. Но эти проекты должны учитывать и тот новый опыт, который накоплен конституционализмом.

     Внесение  принципиальных изменений в Конституцию  Российской Федерации и тем более принятие новой Конституции – возможно, дело будущего. Сегодня для развития положений Основного закона следует обратить внимание на другие резервы повышения эффективности Конституции, правовой, демократический и нравственный потенциал которой в полной мере еще не востребован, важно использовать возможности, заложенные в ней самой²².

     Один  из таких каналов оживления ее потенциала, перевода ее положений  в конкретное поведение участников конституционного процесса – толкование Конституции. Практика толкования Конституционного Суда РФ выглядит вполне успешной на фоне провала предпринятых попыток принятия поправок к Основному закону, что позволяет сделать вывод об использовании толкования как альтернативы жесткости Конституции. Деятельность Конституционного Суда РФ в этом направлении достаточно органично может быть вплетена в канву продолжающейся конституционной реформы, которую справедливо рассматривать, прежде всего, как достижение максимальной включенности Основного закона в общественную практику.

     При использовании толкования Конституции как фактора повышения ее жизнеспособности не должна идти речь о создании новой Конституции; толкование должно проводиться в координатах определенного правового пространства, в контексте современных событий жизни общества. Это не замена Конституции, не подмена, а уяснение смысла ее положений.

     Другим  инструментом развития конституционных  норм служит законодательство. Зачастую на это указывает сама Конституция. Но это не означает, что другие положения  Основного закона не могут получить своей законодательной конкретизации. Замечено, что лишь сейчас, на новом этапе развития страны, основанном на демократизации всех сторон общественной жизни, восстановлении принципов гуманизма и общечеловеческой морали, преобразовании хозяйственных отношений, пришел час подлинного понимания ценности законодательства как объективно необходимого инструмента социального регулирования, заботы о личности и ее интересах, установления подлинной демократии.²³

     Признавая необходимость следования в этом направлении – продуманной и неспешной законодательной конкретизации отдельных положений Конституции, – необходимо настроиться на последовательную законотворческую работу. Ее непременным условием должен стать предварительный системный правовой анализ, чтобы выяснить, какие конституционные нормы не работают по причине объективного несоответствия современной действительности, а какие – в связи с отсутствием механизма реализации, необходимых процедурных форм, но могут быть введены в оборот федеральным конституционным законом или федеральным законом без поправок в Конституцию.

     Многие  ученые и практики в свете развития Конституции видят выход из сложившейся  в законодательстве ситуации в укрупнении законодательного массива (уже давно  предлагается принять Избирательный  кодекс, Кодекс государственной службы, Природоресурсный кодекс и др.), в подготовке и принятии Свода законов Российской Федерации. При всей необходимости проведения данной работы следует помнить, что систематизация поможет устранить последствия бессистемного законотворчества, но не его причины. Требует изменения сам подход к законодательствованию. Оно не должно происходить стихийно. Законодательство должно отражать общественные потребности. Преодолению некоторой хаотичности развития российского законодательства и обеспечению его большей планомерности и эффективности в немалой степени должна способствовать современная научная концепция законодательства, которую разрабатывает Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации. Концепция представляет анализ современного состояния законодательства в целом и его отраслей и факторов, влияющих на законотворчество и действие законов.

     Таким образом, можно отметить, что конституционное развитие России на данном этапе вполне возможно без изменения Основного закона. Именно незыблемость Конституции России служит основой для решения первоочередных задач, стоящих перед российским обществом, для построения демократического правового социального федеративного государства. Активное применение конституционных принципов – условие развития необходимых общественной практике отношений²⁴.

     С другой стороны, есть немало специалистов, которые считают, что существует необходимость принятия новой конституции. Так, на взгляд С.А. Авакьяна: «Конституцию России следует не поправлять, а менять»²⁵. Для того, чтобы иметь стабильную и демократическую Конституцию, необходимо ускорить процесс принятия Федерального конституционного закона «О Конституционном Собрании РФ». Ведь согласно действующей Конституции новую Конституцию России вправе разрабатывать и принимать лишь Конституционное Собрание.

     В научной литературе выделяют три  теории формирования Конституционного Собрания: теория представительного формирования;  теория непосредственного формирования; теория смешанного формирования. Самой приемлемой, с нашей точки зрения, является теория представительного формирования. Именно с ее помощью можно достигнуть высокого уровня профессионализма и компетентности членов Конституционного Собрания.

     В Конституционное Собрание должны войти следующие лица:

• Президент РФ;
• 100 назначенных Президентом граждан РФ, имеющих высшее юридическое образование и обладающих квалификацией в области права (не менее половины от данного числа не должны состоять на службе в органах государственной власти и являться членами какой-либо политической партии);
• Председатель Правительства РФ;
• 100 назначенных Председателем правительства граждан РФ, имеющих высшее юридическое образование и обладающих квалификацией в области права (не менее половины от данного числа не должны состоять на службе в органах государственной власти и являться членами какой-либо политической партии);
• Заместители председателя Правительства РФ;
• Федеральные министры;
• Спикер Государственной Думы РФ;
• депутаты Государственной Думы РФ, представленные разными партиями пропорционально набранным на выборах голосам (их число должно быть равно числу председателей законодательных органов власти субъектов РФ);
• Председатель Совета Федерации РФ;
• Председатели законодательных (представительных) органов власти субъектов РФ;
• Судьи Конституционного суда РФ;
• Председатель Высшего Арбитражного суда РФ;
• Председатель Верховного суда РФ;
• Генеральный прокурор РФ;
• Председатель Центральной Избирательной комиссии РФ.

     Полномочия  Конституционного Собрания прекращаются в случае:

• подтверждения неизменности Конституции Российской Федерации;
• принятия новой Конституции России;
• принятия решения о вынесении проекта новой Конституции России на всенародное голосование;
• истечения одного года со дня проведения его первого заседания.

     В.И. Осейчук придерживается той точки зрения, что наиболее демократичным и работоспособным является первый вариант – когда все участники Конституционного Собрания делегированы российским народом²⁶.

     Автор также полагает, что Федеральный конституционный закон «О Конституционном Собрании» должен содержать несколько основополагающих принципов:

     1. Участники Конституционного Собрания, без каких-либо исключений, должны  избираться российским народом.

     2. Лица, занимающие должности в  органах государственной власти и местного самоуправления, не вправе участвовать в работе Конституционного Собрания.

     3. Конституционное Собрание в течение  шести месяцев разрабатывает  новый проект Конституции, поскольку  действующая Конституция была  разработана под диктовку правящей  группы и в интересах олигархического  меньшинства, с нарушением требований  действовавшего законодательства и меньшинством граждан, что в демократическом правовом государстве неприемлемо.

     4. В проект Конституции включаются  только те положения, которые  получили поддержку не менее  двух третей участников Конституционного  Собрания.

     5. Разработанный проект Конституции выносится на референдум, который проводится не ранее, чем через три месяца после официального опубликования и считается принятым, если он получил поддержку более половины россиян, внесенных в списки участников референдума.

     6. Каждый участник референдума не позднее, чем за месяц до официального голосования получает проект Конституции.

     Федеральный конституционный закон «О Конституционном  Собрании» должен быть разработан и  принят в первоочередном порядке, независимо от того, будут или не будут в обозримый период вноситься поправки в Конституцию Российской Федерации. Ведь речь идет о Законе постоянного действия, и его никак не следует привязывать к конкретным, сложившимся сегодня обстоятельствам.