Федеральный закон как источник конституционного права

В первые годы Советской  власти произошел отказ от самого термина «закон». Вместо него издавались декреты, постановления, распоряжения, инструкции. Конституция РСФСР 1918 г. не предусматривала регламентации юридической силы различных нормативных актов. В практике деятельности органов власти различия между законами и подзаконными актами не проводилось. Впоследствии произошло упорядочение правовой системы. Так, Конституция СССР 1936 г. закрепила термин «закон» на конституционном уровне. Формально ее положения провозглашали верховенство закона. В это же время наблюдалось широкое распространение указов, которые могли издаваться по всем вопросам законодательства. Эта практика была ограничена Конституцией СССР 1977 г., в соответствии с которой Президиум Верховного Совета в период между сессиями Верховного Совета мог издавать указы только по 4 вопросам с последующим предоставлением их на утверждение Верховного Совета.

Сегодня в иерархии источников конституционного права законы занимают главное после Конституции РФ и международных договоров место. Это обусловлено провозглашенным в ч. 2 ст. 4 Конституции РФ принципом верховенства Конституции РФ и законов. Верховенство закона предполагает, что основополагающие отношения во всех сферах общественной жизни должны регулироваться законами. При этом все субъекты права должны соблюдать Конституцию РФ и законы, а иные нормативно-правовые акты, принимаемые в РФ не должны противоречить законам. Законы обладают высшей юридической силой по отношению к иным нормативно-правовым актам (за исключением Конституции РФ и международных договоров РФ).

Согласно Конституции  РФ федеральные законы принимаются  Государственной Думой РФ (ч. 1 ст. 105 Конституции РФ). Никакой иной орган не обладает правом принятия данного вида законов.

Закон – это нормативный общеобязательный акт высшей юридической силы, выражающий волю народа, регулирующий социально значимые, типичные и устойчивые общественные отношения, принятый в особом порядке органом законодательной власти или референдумом и подписанный главой государства. Закон выступает юридической базой деятельности государственных органов, должностных лиц, местного самоуправления, граждан, их объединений.

Законы регулируют важнейшие  общественные отношения, они лежат в основе отраслей права. Верховенство закона – один из главных принципов демократического правового государства. Закон – это наиболее распространенная форма конституционно-правовых норм. Но не любой закон является источником конституционного права, а только те законы, которые содержат конституционно-правовые нормы.

По российской Конституции 1993 г. только Федеральное Собрание РФ – Парламент России, вправе принимать законы, действуя исключительно в составе его палат.

Помимо парламентского способа, законы РФ могут быть приняты на основе процедуры референдума, т.е. путем всенародного голосования по законопроекту. Однако в современной практике РФ действуют лишь федеральные законы, принятые парламентским путем, нет ни одного закона, который был бы принят на референдуме, за исключением Основного Закона – Конституции РФ 12 декабря 1993 г.

В отличие от Конституций, действовавших в предшествующие годы, нынешняя Конституция не предусматривает  создания органа, равного по значению прежнему Президиуму Верховного Суда, который имел право, наряду с палатами Парламента, издавать акты, по своей  юридической силе приравненные к  закону.

Законы должны соответствовать  Конституции РФ. В то же время  законы обладают более высокой юридической  силой в сравнении с иными  нормативными  актами – указами Президента РФ, постановлениями Правительства РФ, нормативными правовыми актами органов и должностных лиц субъектов РФ (республик, краев, областей, автономий, городов федерального значения – Москвы и Санкт-Петербурга), органов и должностных лиц местного самоуправления.

Особая роль федерального закона заключается в реализации положений Конституции РФ, являющейся основой всей правовой системы Российской Федерации. Несмотря на то, что Конституция РФ имеет прямое действие на всей территории Российской Федерации, многие ее положения могут получить свою реализацию только посредством принятия федеральных законов.

Юридическое содержание прямого  действия федеральных законов заключается в том, что они не нуждаются в подтверждении со стороны каких-либо органов государственной власти и местного самоуправления и применяются непосредственно всеми субъектами права.

На это обращалось внимание в Постановлении Конституционного Суда от 30 сентября 1993 г. № 18-П (ВКС. 1994. № 6). В нем, в частности, отмечалось, что федеральные законы, принятые в сфере ведения Российской Федерации, действуют непосредственно и подлежат применению на всей ее территории; распространение действия этих законов на территории республик специальным законодательным актом республик противоречит понятию исключительного федерального ведения⁷. В последующем, Конституционный Суд, дополняя сказанное, с позиций принципа верховенства Конституции и федеральных законов констатировал, что субъект Федерации не может изменять установленные Конституцией приоритеты действия законов и иных нормативных актов, ограничивать их применение, приостанавливать их действие, вводить какие-либо связанные с действием этих актов процедуры и механизмы разрешения коллизий, правовых споров, не предусмотренные Конституцией России и федеральными законами⁸.

Прямое действие федеральных  законов, принятых по предметам ведения  Российской Федерации, не исключает  издания подзаконных актов Президентом и Правительством РФ, федеральными министерствами и ведомствами. При этом, однако, данные акты не могут противоречить законам и отменять их. Суды, установив при рассмотрении дела несоответствия акта государственного или иного органа закону, принимают решения в соответствии с законом (ч. 2 ст. 120 Конституции).

Порядок принятия, подписания, обнародования и вступления в  силу федеральных конституционных законов и федеральных законов устанавливается Конституцией и ФЗ от 14 июня 1994 г. «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания».

Глава 4. Виды федеральных законов

Обратим внимание, что в  Российской Федерации выделяются следующие виды федеральных законов: федеральные конституционные законы, федеральные законы и законы о поправках в Конституцию РФ. Они различаются по предмету регулирования, юридической силе, способу принятия.

Особое место в системе  источников российского права занимают федеральные конституционные законы. В ряде стран конституционные законы – это особый тип нормативно-правовых актов, развивающих положения Основного Закона. В нашей правовой системе такой акт появился впервые именно в Конституции РФ 1993 г. Федеральные конституционные законы характеризуются рядом признаков:

1. Обладают более высокой юридической силой по сравнению с федеральными законами и иными нормативно-правовыми актами. Согласно ч. 3 ст. 76 Конституции РФ федеральным конституционным законам не могут противоречить федеральные законы. И тем более должны соответствовать федеральным конституционным законам все иные нормативные акты, существующие в нашем государстве. В свою очередь сами федеральные конституционные законы должны соответствовать Конституции РФ.
2. Принимаются только по вопросам, прямо указанным Конституцией РФ (ст. 108 Конституции РФ). Конституция РФ предусматривает принятие федеральных конституционных законов по следующим вопросам:
1. чрезвычайное положение на всей территории РФ и в ее отдельных местностях может вводиться при наличии обстоятельств и в порядке, установленном федеральным конституционным законом (ч. 2 ст. 56 и ст. 88);
2. принятие в Российскую Федерацию и образование в ее составе нового субъекта осуществляется в порядке, установленном федеральным конституционным законом (ч. 2 ст. 65 и ч. 1 ст. 137);
3. статус субъекта Российской Федерации может быть изменен по взаимному согласию Российской Федерации и субъекта Российской Федерации в соответствии с федеральным конституционным законом (ч. 5 ст. 66 и ч. 1 ст. 137);
4. государственные флаг, герб и гимн Российской Федерации, их описание и порядок официального использования устанавливаются федеральным конституционным законом (ч. 1 ст. 70);
5. Президент Российской Федерации назначает референдум в порядке, установленном федеральным конституционным законом (п «в» ст. 84);
6. режим военного положения определяется федеральным конституционным законом (ч. 3 ст. 87);
7. установлена необходимость принятия федерального конституционного закона об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации (п. «е» ч. 1 ст. 103);
8. порядок деятельности Правительства Российской Федерации определяется федеральным конституционным законом (ч. 2 ст. 114);
9. судебная система Российской Федерации устанавливается Конституцией Российской Федерации и федеральным конституционным законом (ч. 3 ст. 118);
13. полномочия, порядок образования и деятельности Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ и иных федеральных судов устанавливаются федеральным конституционным законом (ч. 3 ст. 128);
14. Конституционное Собрание созывается в соответствии с федеральным конституционным законом (ч. 2 ст. 135). 

Однако на сегодняшний день приняты далеко не все федеральные конституционные законы, например, отсутствуют законы о порядке созыва Конституционного Собрания, о порядке изменения статуса субъекта РФ, об административных судах и некоторых других. Действуют следующие федеральные конституционные законы: от 21.07.1994 № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации», от 28.04.1995 № 1-ФКЗ «Об арбитражных судах в Российской Федерации», от 28.06.2004 № 5-ФКЗ «О референдуме Российской Федерации», от 31.12.1996 № 1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации», от 26.02.1997 № 1-ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации», от 17.12.1997 № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации», от 23.06.1999 № 1-ФКЗ «О военных судах Российской Федерации», от 25.12.2000 № 3-ФКЗ «О Государственном гимне Российской Федерации», от 25.12.2000 № 1-ФКЗ «О государственном флаге Российской Федерации», от 30.05.2001 № 3-ФКЗ «О чрезвычайном положении», от 17.12.2001 № 6-ФКЗ «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образовании в ее составе нового субъекта Российской Федерации», от 30.01.2002 № 1-ФКЗ «О военном положении». С 2004 г. начали приниматься федеральные конституционные законы об образовании в составе России нового субъекта РФ (например, в результате объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа или Красноярского края, Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа и Эвенкийского автономного округа).

3. Принимаются в более сложном порядке, нежели обычные федеральные законы. В соответствии с ч. 2 ст. 108 Конституции РФ и положениями регламентов палат Федерального Собрания, федеральный конституционный закон считается принятым, если он одобрен большинством не менее трех четвертей голосов от общего числа членов Совета Федерации и не менее двух третей голосов от общего числа депутатов Государственной Думы. Принятый федеральный конституционный закон в течение четырнадцати дней подлежит подписанию Президентом Российской Федерации и обнародованию.
4. Президент РФ не имеет в отношении федеральных конституционных законов права вето, а лишь промульгирует и публикует их (ч. 3 ст. 107 Конституции РФ).

Главный смысл и предназначение анализируемых законов как раз  и состоит в том, что они в системе законоположений определены как обособленные и приоритетные акты повышенной юридической силы, развивающие фундаментальные нормы, но не являющиеся частью Конституции РФ. Поэтому законодатель не может произвольно, без изменения существующих основных норм вводить новые конституционные законы или упразднять существующие, издавая вместо них акты текущего законодательства. В то же время допустимым является принятие конституционных законов об изменении и дополнении действующих актов, их отмене либо принятии в новой редакции.

Самой многочисленной группой  законов являются федеральные законы, они составляют значительную часть правовых актов и принимаются Парламентом по широкому кругу вопросов. Во-первых, во всех главах Конституции, за исключением девятой, содержатся упоминания об отдельных правоотношениях, регулирование которых производится федеральными законами. Это вопросы гражданства, уголовного процесса, трудовых споров, статуса столицы и многое другое. Во-вторых, ст. 71 Конституции содержит перечень предметов ведения Российской Федерации. В соответствии с ч. 1 ст. 76 Конституции по таким предметам ведения принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы. Поскольку федеральные конституционные вопросы могут быть приняты только по прямо названным Конституцией вопросам, все остальные вопросы, упомянутые в ст. 71, должны быть урегулированы федеральными законами. В-третьих, ст. 72 Конституции содержит перечень вопросов, находящихся в совместном ведении РФ и субъектов РФ, по которым также принимаются федеральные законы.

Федеральные конституционные  законы принимаются в случаях, когда Конституцией РФ предусмотрено регулирование общественных отношений именно федеральных законом, так же тогда, когда в силу важности общественных отношений и Парламент, и другие государственные органы признают необходимость их первичного, основополагающего регулирования посредством федерального закона. Так, ограничение прав и свобод человека и гражданина возможно только путем принятия федерального закона. Федеральным же законом должен определяться порядок выборов депутатов Государственной Думы РФ, Президента РФ, порядок формирования Совета Федерации РФ, установление общих принципов организации представительных и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ и т.д.

В соподчиненной системе  источников права обычный федеральный  закон стоит ниже федерального конституционного закона и не может противоречить или не соответствовать ему, как и Конституции РФ. Этим и обеспечивается единство всей законодательной системы и последовательное проведение в ней тех основополагающих политических и правовых начал, которые выражены в Конституции, конституционных законах. Главная задача особого органа правосудия - Конституционного Суда - и состоит в том, чтобы обеспечивать строгое соответствие Конституции Российской Федерации всех законов, иных нормативных юридических актов и тем самым осуществление во всех актах конституционных начал законов.

Среди обычных федеральных  законов выделяют основы законодательства и кодексы. Основы представляют важный кодифицированный акт отрасли права или определенной сферы государственного управления, которые издаются по предметам совместного ведения федеральных органов власти и органов власти субъектов РФ (например, Основы законодательства Российской Федерации о нотариате, принятые Верховным Советом РФ 11.02.1993 № 4462-1). Кодексы – это законодательные акты, отличающиеся повышенной обобщенностью и систематизированностью правовых предписаний (Уголовный, Налоговый, Гражданский, Воздушный кодексы и др.).