Форма государственного устройства. Российский федерализм

1) Для федеративного государства характерно наличие двух систем власти: федеральной и субъектов федерации.

2) Внешним отличительным признаком (и важнейшим) является наличие двух систем органов власти: органы власти федерации в целом и органы власти субъектов федерации.

3) В зависимости от страны возможны отличия в системе судебной власти.

4) В федерации существуют две системы законодательства - федерального и субъектов федерации.

5) Субъекты федерации могут иметь также внешние признаки суверенитета (герб, флаг).

Важнейший вопрос любой федерации - распределение  полномочий между федерацией и её субъектами. Чаще федерация занимается обороной, иностранными делами, обеспечением безопасности, осуществляет денежное, валютное, таможенное регулирование.

Существует  два вида федераций: национальная и территориальная. Основное различие между территориальной и национальной федерацией состоит в различной степени суверенности их субъектов. Центральная власть в территориальных федерациях обладает верховенством по отношению к высшим государственным органам членов федерации. Национальное государство ограничивается суверенитетом национальных государственных образований. Общенациональная государственная власть осуществляет лишь координацию интересов субъектов федерации, обеспечивая их наиболее оптимальную внутреннюю и внешнюю деятельность. Субъекты национальной федерации в сфере международных отношений могут устанавливать дипломатические отношения с любым государством мирового сообщества, заключать политические, экономические и другие договоры. Национальный признак придает федерации такие особенности, которые не могут быть присущи территориальному федеральному государственному устройству.

Итак, можно  выделить признаки как территориальной, так и национальной федераций.

Территориальная:

1. Государственные образования, составляющие данный вид федерации, не являются суверенными образованиями;
2. Субъекты лишены конституцией права прямого представительства в международных отношениях;
3. Установлен запрет одностороннего выхода из союза;
4. Управление вооруженными силами осуществляется федеральными органами.

Примером  территориальной федерации являются США, Мексика и Германия.

Национальная:

1. Субъекты – национально-государственные образования;
2. Субъекты федерации объединяются согласно принципу добровольности;
3. Гарантированность суверенитета больших и малых наций;
4. Утверждения права на самоопределение.¹⁰

В настоящее  время национальной федерацией является Индия.

Ряд исследователей выделяет также  смешанный тип федеративного  устройства, к такому типу относится  форма государственного устройства России. Применительно к российскому  федерализму существует понятие  «асимметричной» федерации, т.е. федерации, в которой правовой статус субъектов  различается.

Различия  между унитарной и федеративной формами устройства:

Главное  различие  между  обеими   формами  заключается   в  том, что  при   унитарной  форме   территория  государства   состоит  из политико-административных     или      административных     единиц, тогда   как   при   федеративной   форме   высшие   территориальные единицы   представляют   собой    государствоподобные   образования или   даже   государства  -   субъекты  федерации.   Слово  «штат», входящее   в   официальное   название   ряда   федеративных   государств   и   обозначающее   субъект   федерации    (США,   Мексики, Бразилии  и др.)  означает, не  что иное,  как «государство». Соответственно   для   федеративной   формы    характерно   конституционно    установленное    разграничение     компетенции    между федерацией  в целом и ее  субъектами,  существование и границы которых обычно  гарантированы конституцией,  тогда как   в унитарном государстве компетенция территориальных единиц,  как и нередко само  их  существование и границы, устанавливаются текущими   актами  центральной   власти.  Можно   сказать,  что субъекты  федерации всегда  обладают  государственной автономией.                                                       

Этот  критерий помогает  и в  случаях, когда  различие между унитаризмом  и  федерализмом  в  конкретном  государстве весьма невелико,  как,  например, в  федеративных Венесуэле  или Канаде,  где  штаты, не  имеют конституций,  а  также  в  унитарных  Испании  или  Италии,  где высшие территориальные   единицы   также    обладают   государственной автономией.

Отдельно  при рассмотрении вопроса о государственном  устройстве выделяют конфедерации.

 Конфедерация - межгосударственное образование, это временный союз государств, созданный для достижения каких-либо целей (военных, экономических, политических).

Конфедерация - неустойчивое образование, она либо распадается, либо преобразуется в  федерацию, поэтому ее часто именуют  переходной формой государственности. Существует различие  между федерацией  и  конфедерацией.  В  принципе  оно  заключается  в том,  что  федерация  -  это  форма   территориального  устройства  государства,  а  конфедерация  -  форма  межгосударственного  союза,  то  есть  объединения независимых  государств. Но выявить  это различие  практически тоже  не всегда  просто. Например,   официальное   французское   и   итальянское  название швейцарского  государства  -  Швейцарская  Конфедерация,  но это название,  пришедшее из  истории, не  отражает действительности,  а  именно того  факта, что  Швейцария по  содержанию ее Конституции   представляет   собой   федеративное  государство. Конфедерация не имеет единых органов власти (в конфедерации формируются некие общие органы, но они служат для достижения целей конфедерации и координации ее деятельности, а не являются органами власти государства); она не обладает единой территорией, суверенитетом, в конфедерации отсутствуют единое законодательство, единая правовая система, единая система налогообложения, единая денежная система и прочие признаки государства. Все государства-члены конфедерации остаются суверенными и обладают правом выхода из конфедерации.

 Ассоциативная форма государственного устройства - это нечто меньшее чем федерация, но большее, чем конфедерация - это союз государств, образующийся на договорной основе, со временем они ассоциируются (Европейское Сообщество, Парламентское Сообщество, Европейское Содружество по правам человека).

Конфедерации, ассоциативные формы объединения - это не государства, поэтому точнее называть их не формой государственного устройства, а формой государственности. Форм объединения государств может  быть множество, так, кроме названных, бывают содружества, блоки, коалиции и  др. Теоретически четких и однозначных  критериев разделения этих форм объединения  не разработано. Различные авторы придерживаются различных точек зрения. Особенности  объединения государств зависят  от договоров, международных документов, на основе которых они объединяются.

Глава 2. Федеративное устройство РФ.

2.1     Становление и развитие Российской Федерации

В своем развитии российский федерализм прошел три основных этапа:

1. создание основ социалистического федерализма (1918-1936);
2. утверждение фактического унитаризма в государственном устройстве России (1937-1985);
3. реформы государственного устройства перед принятием Конституции 1993 года.¹¹

1. Федерализм в России возник и развивался по идеологическим схемам большевизма, положившего в основу федерации не реальную демократизацию власти, а преодоление «национального гнета». В федерации, кроме того, виделся государственно-правовой базис мировой социалистической революции, которую проповедовали большевики. В.И. Ленин прямо называл советскую федерацию переходной формой к полному единству трудящихся разных наций. Оснований для цивилизованного федерализма в стране, до 1917 года бывшей унитарным государством, не было, ибо подавляющую часть населения составляли русские, и поэтому РСФСР могла сложиться только как федерация, основанная на автономии небольшого числа других наций с произвольными границами. Но это, разумеется, с самого начала была не федерация в общепризнанном смысле этого слова.

Российская  Федерация была провозглашена на III Всероссийском съезде Советов  в январе 1918 года. Этим устанавливалось  новое государственное устройство не только собственно России (как мы понимаем ее сегодня), но и всей бывшей Российской империи, на территории которой  впоследствии был создан СССР. Но на первых порах федерация всех бывших окраинных территорий Российской империи  не получилось. Была провозглашена независимость Финляндии, Польши, Литвы, Латвии, Эстонии и Тувы, а Украина, Белоруссия, Туркестан и закавказские республики, также объявленные независимыми, вступили в договорные отношения с Российской Федерацией.

На собственно российской территории начался хаотичный  процесс создания автономий (республик  и областей) по национальному или  географическому признаку, хотя ясных  границ национального расселения не существовало, да и население в  национальном отношении часто было смешанным. Тем не менее этот процесс  активизировался после принятия Конституции РСФСР 10 июля 1918 года. Были созданы Башкирская, Татарская, Дагестанская и другие АССР, а также ряд автономных областей (Чувашская, Карельская, Марийская  и др.). Ясного представления о  различиях между республикой  и областью (а были еще трудовые коммуны и округа) не было, так  как разграничения компетенции  между центральным правительством и автономией не проводилось. Поэтому  они часто меняли статус, а в  ходе гражданской войны некоторые  автономии вообще прекратили свое существование. Но большинство административно-территориальных  частей России оставались в статусе  областей и губерний, в которых  были созданы административные органы для решения вопросов национальных меньшинств. Всего в 1923 г. в составе РСФСР находилось 11 автономных республик, 14 автономных областей и 63 губернии и области.

Процесс создания автономий, изменения их границ и полномочий продолжался и после  принятия в 1925 г. новой Конституции РСФСР. Принятая за год до этого Конституция СССР закрепила создание союзного государства, в котором РСФСР стала одной из равноправных республик; статус ее автономий и административно-территориальных единиц в принципе не изменился, подчиняясь проявившейся общей тенденции движения к фактическому унитаризму. Проводившаяся коммунистической партией политика индустриализации ломала национальные границы автономий, ибо была направлена на создание единой экономики страны. Постепенно утвердилось понимание того, что собственно национальные интересы укладываются в рамки культурной автономии каждого народа.

Созданный в 1922 г. СССР являл собой совершенно иное федеративное государство, ибо состоял из равных субъектов с правом выхода из федерации. Это объединение народов было тесно связано с антидемократической сущностью тоталитарного государства и являло собой фиктивную федерацию. Считалось, что субъекты федерации являются национальными по форме и социалистическими по содержанию, но главное звено реального управления, каковым была коммунистическая партия, рассматривалось как сила интернациональная, что и превращало формально федеративное государство в фактически унитарное. Самым заметным результатом такого устройства как СССР, так и РСФСР явился подспудно развившийся национализм, особенно опасный там, где он проявился в этнически смешанном обществе и на произвольно определенных территориях. Национальная государственность в таком обществе неизбежно порождала дискриминацию других национальностей, поскольку в руководящие органы назначались или «избирались» преимущественно лица титульной национальности.

После создания СССР внимание к процессам государственного устройства РСФСР было существенно  ослаблено. Во-первых, к этому времени  всем стало ясно, что нелепая идея мировой революции и ожидания соответствующего расширения территориальных  границ РСФСР потерпела полный крах. Во-вторых, в центре внимания правящей партии оказались вопросы укрепления Союза ССР, который преподносился  как результат национальной политики партии и лично И. В. Сталина.

2. Ко времени принятия Конституций СССР (1936 г.) и РСФСР (1937 г.) государство стало уже по существу унитарным. В Конституции РСФСР были поименно перечислены 16 автономных республик и 5 автономных областей (10 имевшихся национальных округов не были названы). Что касается краев и областей, в которых проживало подавляющее большинство населения страны, то они субъектами Федерации по-прежнему не признавались. Автономные республики стали рассматриваться как несуверенные государства, их конституции, например, подлежали утверждению Верховным Советом РСФСР. Весьма неопределенным оставалось положение автономных областей.

Конституционные гарантии не оказали какого-либо сдерживающего  влияния на политику репрессий, которая  осуществлялась под руководством коммунистической партии в масштабе всей страны. Без  какого-либо правового камуфляжа  были ликвидированы многие автономии, а целые народы подвергнуты массовой депортации. В 1941 г. эта варварская акция была осуществлена в отношении немцев Поволжья, в 1943 г. — калмыков и карачаевцев, в 1944 г. — чеченцев, ингушей и балкарцев. С мест проживания были принудительно выселены крымские татары, турки-месхетинцы, корейцы, греки, курды и др. В послесталинский период (в конце 50-х гг.) автономии некоторых из этих народов были восстановлены, но только в 1991 г. Законом РСФСР о реабилитации репрессированных народов эти акции были объявлены преступными, а народы реабилитированы.

Опыт  государственного устройства советского периода ясно указывает, что тоталитаризм и федерализм несовместимы. Идеи преодоления  «национального гнета» и утверждения «национальной государственности» служили средством, отвлекающим народы от создания подлинной демократии и правового государства. Интернационализм и «дружба народов», которыми так гордились коммунистические лидеры, держались на страхе и насилии, федерализм являл собой только прикрытие для жестко централизованного государства. В то же время идея национальной государственности пустила глубокие корни, многие народы видели в ней некую гарантию национального самосохранения.

3. Мощная демократическая волна, вызванная перестройкой и последующими реформами, обострила процессы государственно-правового развития страны в целом и России в частности. Народные массы поддерживали меры по преодолению наследия тоталитаризма, ликвидации формализма федеративного устройства. Они требовали подлинной свободы и самостоятельности в решении вопросов собственного развития. Неумение властей найти адекватные политические ответы на этот вызов времени в соединении с нараставшими объективными потребностями в демократизации государственного устройства привели к распаду СССР и «параду суверенитетов» автономных образований РСФСР.