Форма государственного устройства. Российский федерализм

В 1990—1991 гг. большинство автономных республик  и многие автономные области России провозгласили себя суверенными  государствами в составе РСФСР. В ряде республик (Чечня, Татарстан  и др.) сепаратистские силы стали  требовать выхода из состава Федерации. На IV Съезде народных депутатов РСФСР  было принято решение об исключении из названия республик термина «автономная», они приобрели конституционный статус «республика в составе Российской Федерации».

В условиях усилившихся центробежных тенденций, создававших опасность распада  Российской Федерации, большое значение имело заключение 31 марта 1992 г. Федеративного договора, который 10 апреля 1992 г. был включен в Конституцию как ее составная часть. Договор подтверждал суверенитет республик в составе Российской Федерации, а края, области, города Москва и Санкт-Петербург признавались субъектами Федерации. Самое же важное состояло в том, что Договором было проведено разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами власти республик, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, автономной области и автономных округов в составе Федерации. Эти акции не решили всех проблем государственного устройства Российской Федерации и не привели к полной ликвидации националистических устремлений в ряде регионов. Хотя права субъектов Федерации и были расширены, но их равноправие по существу закреплено не было.

                 2.2  Юридическая природа российского федеративного

государства

Определяющим  фактором выбора формы государственного устройства России является многонациональный  состав ее населения (более 100 наций  и народностей), при том, что 81,5 % населения  составляют русские, 3,7% -татары, 2,9% - украинцы, 1,2% - чуваши, 0,9% - башкиры, 0,7% - мордва, 0,6% - чеченцы и т.д. Федерация, позволяющая  избежать сверхцентрализации с одной  стороны, и устанавливающая гарантии прав субъектов Федерации, является оптимальной формой национально-государственного устройства для России.

Следует выделить юридические признаки Российской Федерации, которые позволяют отнести  ее к числу федеративных государств:

1. территория Российской Федерации состоит из территорий субъектов Федерации, которые представляют собой ограниченно-правоспособные государственные образования, обладающие определенной учредительной властью;
2. компетенция между Федерацией и ее субъектами разграничивается федеральной конституцией;
3. в российском государстве верховная законодательная, исполнительная и судебная власть принадлежит федеральным государственным органам;
4. субъекты Федерации обладают правом принятия собственной Конституции (Устава), имеют сои высшие законодательные и исполнительные органы;
5. в России существует единое гражданство;
6. в российском парламенте – Федеральном Собрании Российской Федерации – имеется палата представляющая интересы субъектов Федерации (Совет Федерации);
7. внешнеполитическую деятельность осуществляют федеральные органы государственной власти. Они официально представляют Российскую Федерацию в межгосударственных отношениях.

Российская  Федерация – нетипичная, отклоняющаяся  от классических образцов федерация. Она  является асимметричной, потому что ее субъекты обладают различным конституционным статусом, тогда как в симметричной федерации субъекты равностатусны. Особое правовое, а по ряду позиций привилегированное, положение в России занимают республики, автономные округа, автономная область.

 Конституция  РФ 12 декабря 1993 года заложила  конституционные основы российского  федерализма, среди которых выделяют: целостность и неприкосновенность  российской территории; равноправие  всех субъектов Федераций; строительство  и развитие РФ на двух равнозначных  основах: национально-территориальной  и территориальной; признания  обладания государственным суверенитетом  за РФ, а не за ее субъектами. В зависимости от видов правовых  актов, учреждающих федерацию,  выделяют два типа федераций:  конституционные и договорные.

Конституционные федерации создаются как бы «сверху» в результате принятия Конституции, а договорные возникают «снизу» на основе соглашения, договора между субъектами федеративных отношений. В науке конституционного права относительно юридической природы современной РФ высказываются разные суждения. Одни ученые считают, что закрепленные в Федеративном Договоре система федеративных отношений позволяет считать Россию договорной Федерацией. Другие придерживаются противоположной точки зрения, полагая, что отечественная Федерация имеет конституционную форму и именно конституционным путем разграничивается компетенция между Федерацией в целом и ее субъектами, обсуждаются вопросы статуса территорий, изменения границ или объема полномочий ее субъектов. Тогда о договорной природе РФ в данном случае речи быть не может. Здесь следует учитывать, что концепция договорной федерации может служить идейным обоснованием распада федерации, т.к. ее субъекты, считая себя равноправными участниками договора, предусматривают возможность его одностороннего расторжения.¹²    И, наконец, высказывается мнение о том, что Россия – конституционно-договорная Федерация. Этот вывод делается на основании того, что ряд положений Федеративного Договора нашли отражение в Конституции РФ 1993 года, и он продолжает действовать в части, не противоречащей Основному Закону. Такие концептуальные дискуссии свидетельствуют о не завершенности федеративного строительства в современном российском государстве.

2.3. Особенности и современные проблемы российского

федерализма

Конституция Российской Федерации 1993 года в целом  заложила современную правовую основу развития федеративного государства  и федеративных отношений в России. В статье 1 Конституции Российской Федерации записано: «Российская  Федерация – Россия есть демократическое  федеративное правовое государство  с республиканской формой правления». В статье 5 Конституции зафиксировано: «Российская Федерация состоит  из республик, краев, областей, городов  федерального значения, автономной области, автономных округов – равноправных субъектов Российской Федерации…Федеративное устройство Российской Федерации основано на ее государственной целостности, единстве системы государственной  власти, разграничении предметов  ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, равноправии и самоопределении народов в Российской Федерации, во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти все субъекты Российской Федерации между собой равноправны».

Из федеративной формы устройства вытекает такой  правовой принцип, как федерализм. Как  правовой принцип федерализм стал выделяться в литературе только в последние  годы (М.И. Байтин, В.И. Леушин, А.В. Малько, В.Н. Синюков).

Федерализм  как политический правовой принцип  имеет свои принципы. К ним обычно относят государственный суверенитет  РФ, единство системы государственной  власти, равноправие субъектов РФ, равноправие и самоопределение  народов РФ, разграничение предметов  ведения между Федерацией и ее субъектами, разграничение предметов  ведения и полномочий между органами государственной власти Федерации  и ее субъектов¹³.

Чем глубже идет развитие федеративных отношений, тем явнее становится противоречивость и недоработанность ряда конституционных  положений, острее выражается потребность  в дальнейшем развитии конституционных  норм, касающихся Федерации.¹⁴

На данном этапа можно выделить 3 основных проблемы современного российского  федерализма:

1. Симметричность  и асимметричность Российской  Федерации.

По данной проблеме существует много различных  мнений, которые весьма интересны. Так  Л.М. Карапетян, исходя из сконструированной  им «идеальной» модели федерализма, постулирует обязательность одинакового, равноправного, правового статуса  субъектов федерации и на этой основе, достаточно категорично отвергает  возможность существования асимметричных  федераций. Л.М. Карапетян утверждает: «При асимметричности» статуса субъектов государство перестает быть федеративным.¹⁵ Довольно в критической манере, но с убедительной доказуемостью, несостоятельность этой теории раскрыта Э.В. Тедевосяном в статье «О моделировании в теории федерализма и проблеме асимметричных федераций». Таким образом, существует множество различных взглядов на данную проблему.

В связи  с вопросом о ассимметиричности  Российской Федерации важным является вопрос равноправия субъектов РФ (ст.5 КРФ) и разностатусность республик, с одной стороны, краев и областей – с другой, автономных округов  – с третьей. В настоящее время  в связи с неурегулированностью федеративных отношений появляются нормативные акты, разграничивающие статусы различных субъектов  Федерации. Основными такими нормативными актами являются Конституция Российской Федерации и Федеративный договор, который подписали на сегодняшний момент 83 субъектов Федерации. Зачастую вопреки КРФ в них (в договорах) содержится перераспределение не только совместных предметов ведения и полномочий, но и ряда предметов ведения и полномочий РФ в пользу субъектов РФ (Татарстан, Башкортостан, Саха (Якутия) и т.д.). Часто это приводит к всевозможным путаницам и неразберихам. Именно такого рода Федерации и принято называть асимметричными. Но возможно ли построение в России симметричной Федерации? Наверное, в ближайшее время этого сделать не удастся, потому что «наша Федерация продолжает базироваться на двух принципах: национально-государственном и территориальном и полностью уравнять в правах республики как национально-территориальные образования и края и области как территориальные образования не удастся и не нужно.

Итак,  можно сделать вывод, что Российская Федерация еще какое-то время  будет сохраняться как асимметричное государство. Но эта асимметрия будет проявляться не на уровне важнейших конституционных полномочий, прав и обязанностей, а на уровне специфических особенностей, связанных с экономическими, культурными, историческими, национальными географическими особенностями того или иного субъекта Федерации.

2. Повышение роли Совета Федерации  в развитии федеративных отношений. Этот вопрос, сформулированный Лысенко в 1997 году нашел отражение в 2000, когда по инициативе Президента РФ, поддержке обеих палат Федерального Собрания был принят пакет законов определяющий:

1). Порядок разделения Российской Федерации на семь территориальных округов: Северо-Кавказский (центр – Ростов-на-Дону), Центральный (Москва), Северо-Западный (Санкт-Петербург), Приволжский (Нижний Новгород), Уральский (Екатеринбург), Сибирский (Новосибирск) и Дальневосточный (Хабаровск). Такое разделение не ставит под сомнение суверенитет отдельных регионов и не ставит регион, в котором находиться «столица» округа в привилегированное положение, не ставит власть представителя президента выше представителей власти субъектов Федерации, а лишь упорядочивает систему «вертикали власти» на местах, в регионах. Каждый из округов возглавляется представителем президента по этому округу, а он в свою очередь назначает своего представителя в одном из регионов его округа. По словам президента Российской Федерации В.В. Путина такое разделение служит средством централизации власти, укреплении контроля со стороны центральных органов к органам местной власти. В связи с этим нельзя не упомянуть о распоряжении президента о приведении уставов и конституций всех субъектов Федерации к стандарту Конституции РФ, так как зачастую конституции и уставы некоторых субъектов не только не соответствуют, но и противоречат Конституции РФ. В случае не выполнения этого распоряжения к высшим должностным лицам таких субъектов могут применяться санкции, вплоть до уголовного наказания. Эта реформа долго обсуждалась и обсуждается, но необходимость в проведении реформы, на мой взгляд, утвердится спустя некоторое время. 

2). «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания РФ». Суть сводится к тому, что раньше в Совете Федерации было два представителя от региона – глава исполнительной и законодательной властей. Теперь их также два, но представители законодательного и исполнительного органов субъекта выбираются законодательными собраниями субъектов. Здесь выборы не прямые – выбирают выборщики. Споры по этой реформе дошли до того, что некоторые главы исполнительной власти субъектов демонстративно перестали посещать заседания Совета Федерации. Однако, это не изменило общего положения и отношения к ней большей части Совета Федерации.  

3).Суть третьей и четвертой части реформы заключается в том, что президент Российской Федерации может отстранить от занимаемой должности главу исполнительной власти любого субъекта Федерации, несмотря на то, что он выбран народом, а не назначен собственно президентом РФ. Однако, для процедуры отстранения необходимы существенные причины. Немного уравновешивает это положение следующее: глава исполнительной власти субъекта Федерации имеет возможность отстранять от занимаемых должностей выборных глав городов и районов своего субъекта. Конечно, эти нововведения с одной стороны помогут достичь лучшей подотчетности и контролируемости деятельности со стороны президента РФ с одной и глав субъектов Федерации с другой, однако возможность отстранять от должностей выборных глав районов и городов со стороны глав субъектов РФ, может привести к политическим раздорам и противостояниям в тех регионах, к которых власть и авторитет главы субъекта велика.

С принятия реформы «о вертикали  власти» прошло несколько лет. Влияние  на федеративные отношения эта реформа  оказала, но не в той степени, в  которой бы хотелось это видеть.

3. Вмешательство федеральных государственных  органов в дела субъектов РФ.

Именно «степень» вмешательства  важна для рассмотрения, т.к. идея о вмешательстве или невмешательстве  давно решена в пользу первого. Предметы исключительного ведения Российской Федерации, предметы ведения субъектов  РФ и предметы совместного ведения  РФ и ее субъектов зафиксированы  в важнейших нормативных актах  государства. Это – Конституция  РФ, принятая 12 декабря 1993 года, Федеративный договор, принятый 31 марта 1992 года и  Федеральный закон «О принципах  и порядке разграничения предметов  ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной  власти субъектов Российской Федерации» от 24 июня 1999 года. Однако в Конституции  сказано, что Президент РФ вместе с судом необходимой юрисдикции вправе разрешать споры между  органами власти РФ и органами власти субъектов, проблемные ситуации внутри субъекта (вплоть до отмены результатов  выборов). В статьях 85 часть вторая и в статье 88 прописано, что Президент  РФ может «приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации  в случае противоречия этих актов  Конституции Российской Федерации  и федеральным законам...» и  «Президент Российской Федерации при  обстоятельствах и в порядке, предусмотренных федеральным  конституционных  законом, вводит на территории Российской Федерации или в отдельных  ее местностях чрезвычайное положение…».