Формы территориального государственного устройства

    Следует выделить ряд основополагающих принципов образования, функционирования федеративной системы, с позиции которых следует рассматривать и оценивать любую федерацию, в том числе и Российскую Федерацию:

    - добровольное объединение государств  или государственных образований в федерацию;

    - равноправие субъектов федераций  независимо от величины их  территории, численности населения,  экономического потенциала;

    - плюрализм и демократизм во  взаимоотношениях субъектов федерации  между собой и с гражданами;

    - широкие возможности граждан активно и беспрепятственно участвовать в федеральных и региональных политических процессах;

    - соблюдение законности и конституционных  прав означает строгое и неуклонное  соблюдение федерацией и субъектами  федерации, федеративными и всеми  остальными органами и организациями обычных и конституционных законов как в отношении друг с другом, так и с гражданами и формируемыми ими партийными, профсоюзными и иными общественно- политическими органами и организациями¹³.

    Главным вопросом любой федерации является разграничение компетенции между союзом и субъектами федерации. От решения этого вопроса зависит юридическое положение государственных образований и характер тех отношений, которые складываются между федерацией и ее членами. Как правило, эти отношения в самом основном определяются конституцией федерации или федеративными договорами. Поэтому в федерации реализуется либо конституционный, либо договорно-конституционный принцип.

    Практика  федеративных государств показывает, что вопрос полномочий федеральных  и местных органов решается на основе трех принципов:

    1) принцип исключительной компетенции  федерации, т.е. определение предметов  ведения, по которым только  она может принимать решения,  издавать нормативные акты. Все  остальные вопросы, не вошедшие  в предмет ведения федерации, представляют собой предмет ведения (компетенции) субъектов федерации;

    2) принцип совместной компетенции,  т.е. установление одного и  того же перечня предметов  ведения, как федерации, так  и субъектов федерации. При  совместной компетенции федеральные органы государственной власти по согласованию с органами власти субъектов федерации решают те вопросы, которые входят в предмет их ведения. Инициатива может исходить как от федеральных органов, так и от субъектов федерации. Процедура совместной компетенции может иметь разные формы, которые, как правило, устанавливаются в конституции и иных законах;

    3) принцип трех сфер полномочий, который предполагает установление  федеральных полномочий, штатных,  республиканских, земельных, кантональных  и полномочий, отнесенных к совместной компетенции субъекта федерации и самой федерации.

    Следует обратить внимание на то, что в практике некоторых федеративных государств (например, России) появился и такой  способ распределения компетенции  между союзным государством и входящими в него субъектами федерации, как взаимное делегирование полномочий. Это делегирование как бы снимает вопрос о жесткой подчиненности субъекта федерации центру, свидетельствует о добровольности распределения компетенции.

    Для функционирования федерации в ее новых формах должно быть осуществлено четкое распределение полномочий между федерацией и ее субъектами, установление и закрепление компетенции в договорных основах федерации. Иначе под угрозой оказываются целостность и единство государства.

    Одним из сложных вопросов федерации является вопрос о праве наций на самоопределение и выходе из состава федерации. Разумеется, вступление в федерацию должно быть делом добровольным. Но может ли на основе этого принципа осуществляться выход из ее состава? Анализ конституций существовавших федераций показывает, что выход из состава федерации нигде не закрепляется в конституции. Исключением был бывший СССР, в Конституции которого такое право было предоставлено. Однако это право было декларативным. Механизм его осуществления в Конституции не устанавливался, а Закон СССР (1989) о порядке выхода союзных республик из состава СССР, по существу, свел это право на нет. Действительно, отношения между субъектами федерации являются очень тесными, имеет место кооперация хозяйственных связей, допускается перелив финансовых средств одного субъекта федерации другому путем предоставления ему субсидий, дотаций и т.п. Поэтому одностороннее волеизъявление субъекта федерации по вопросу о его выходе не может устроить всех других членов федерации, поскольку при этом возможно нарушение их интересов и причинение им ущерба. В этом процессе необходимо дополнить волеизъявление субъекта федерации, поставившего вопрос о выходе из нее, согласием или утверждением со стороны федераций в целом. Иными словами, принцип наций на самоопределение не должен вести к нарушению целостности государства. На такой подход нацеливает и утверждение приоритета прав человека над правами наций, народов, переосмысление принципа права наций на самоопределение¹⁴.

    Анализ зарубежного законодательства приводит к следующим выводам. В большинстве зарубежных стран разграничение предметов ведения между федерацией и ее субъектами осуществляется в федеральной конституции. В некоторых странах, однако, конституция допускает по отдельным вопросам разграничение предметов ведения между федерацией и ее субъектами в текущем законодательстве. Например, согласно Конституционному закону о Чехословацкой Федерации 1968 г. распределение предметов ведения между Чехословацкой Федеративной Республикой и обеими республиками - Чешской Республикой и Словацкой Республикой - в вопросах внутреннего порядка и безопасности, а также в вопросах печати и иных средств информации устанавливалось обычным законом Федерального Собрания (п. 2 ст. 27, ст. 28). Основной закон Федеративной Республики Германии предусматривает возможность перераспределения предметов ведения, принадлежащих исключительно федерации, путем издания обычного федерального закона (ст. 71)¹⁵. Конституция США, наоборот, создает юридическую возможность путем издания обычного закона Конгресса США расширять конституционно установленный круг предметов, находящихся в исключительном ведении федерации (разд. 8 ст. 1). И эта возможность на практике была использована не один раз. Таким образом, ясно, что стабильность в решении такого важного вопроса, каким является вопрос о разграничении предметов ведения между федерацией и ее субъектами, может быть обеспечена лишь в случае, когда этот вопрос решается исчерпывающим образом в самой конституции.

    В заключение хочется лишь отметить тот факт, что любая федеративная система может быть эффективной лишь тогда, когда ее деятельность осуществляется в строгих рамках конституции и текущего законодательства, когда четко разграничены сферы деятельности и компетенция центральных и местных государственных органов, когда строго соблюдены права и свободы граждан. Важно исходить из того, что федерализм - это не одномерное, а многомерное явление, что он имеет не только статический, но и динамический характер. Когда речь идет о многомерности федерализма, имеется в виду существование различных, более или менее одинаково значащих его сторон либо аспектов: исторических, политических, культурных, идеологических и др. Федерализм, как представляется, это даже не столько статика, сколько динамика, процесс, причем не простой, а циклический. Это подтверждается периодически изменяющимся характером отношений между федерацией и ее субъектами. В разные периоды истории данные отношения являются в различной степени жесткими, централизованными, децентрализованными. Федерализм независимо от того, в какой стране он устанавливается - в США, Германии, России, Канаде, существует не сам по себе и не для себя как самоцель, а приобретает смысл лишь в служении обществу, отдельному человеку. 
 
 
 
 
 
 
 

2.2. Особенности  российского федерализма.

     История российской государственности содержит немало специфических традиций - особенно в том, что касается федерализма, и этому можно найти объяснение.

     Во-первых, в мире нет федераций, сопоставимых с РФ по количеству субъектов. Многочисленность последних создает качественно особую ситуацию и делает предельно трудным или даже невозможным использование механизмов, доказавших свою применимость в других странах. Чтобы обеспечить устойчивость этой системы и эффективность принимаемых в ней управленческих решений, необходимо резко сократить число ее полноправных субъектов либо создать дополнительные структуры, которые бы компенсировали чрезмерную диверсификацию.    Во-вторых, формальное равноправие субъектов РФ находится в вопиющем противоречии с беспрецедентными географическими и социально-экономическими различиями между ними¹⁶:

— по площади  территорий (между республиками Саха и Северная Осетия — в 388 раз);

— по численности  населения (между Москвой и Эвенкийским  АО — в 443 раза);

— по степени  урбанизации (от стопроцентной в  Москве до нулевой в Усть-Ордынском  Бурятском АО);

— по объему валового национального продукта на душу населения (между Ямало-Ненецким АО и Республикой Ингушетия —  в 36 раз);

— по уровню бюджетных доходов на душу населения (между Ямало-Ненецким АО и Республикой Ингушетия — в 178 раз);

— по уровню бюджетных расходов на душу населения (между Ямало-Ненецким АО и Республикой  Ингушетия — в 22,5 раза)

     Исходя  из исследований современных российских ученых, можно констатировать, что в России сложилась специфическая федеративная система, которой присущи следующие черты¹⁷:

      – смешанный этнотерриториальный  характер построения федерации, чреватый этноконфликтами;

      – асимметричность масштабов федеральных  единиц и, соответственно, неравный вес голосов проживающего в них населения;

      – неравенство статусов субъектов  федерации (различия между республиками и другими субъектами, наличие  субъектов федерации, входящих одновременно в состав других субъектов);

      – экономическая, социальная и политическая дифференциация регионов, которые значительно отличаются друг от друга по условиям жизни и труда граждан, по степени эффективности социальной инфраструктуры, по удельному весу и роли демократических институтов и процедур, по уровню политической активности и характеру политических предпочтений электората;

      – дотационность большинства субъектов  федерации, а, следовательно, их зависимость  от субвенций федеральной власти;  

      – авторитаризм региональных элит, меньший, чем в центре, контроль за их деятельностью со стороны гражданского общества и правовых институтов;

      – неоправданно высокая роль субъективного  фактора, когда личные качества главы  региона и его персональные связи  в центре во многом определяют отношение  федеральных властей к региону и тем самым - социальное и экономическое положение проживающих в нем граждан.   Федерализм в России во многом уникален. Ему трудно подобрать аналоги в истории и современном мире. Он не сводится ни к национально-государственному устройству (что отличало советскую модель), ни к территориальному (свойственному многим странам). Попытки копировать опыт США, Германии и других государств не имели успеха, потому что расходились с российскими реалиями и противоречили интересам развития страны. Ассиметрия, присутствующая в конституционных положениях о федеративной организации России, отразила сложный состав и прошлое страны,но можно уверенно утверждать, что демократизация всей общественной жизни в России требует федерализации отношений между центром и регионами.   
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

Глава 3. Межгосударственное устройство государства 

3.1 Исторические формы межгосударственного устройства     От формы территориального устройства государства следует отличать форму межгосударственного объединения (образования).

     Межгосударственное объединение - это такой союз государств, в рамках которого существуют общие государственные или надгосударственные органы, но объединяющиеся государства сохраняют свой суверенитет. Форма межгосударственного устройства объединения государств есть территориальная организация межгосударственного объединения, определяющая взаимоотношения государств-участников между собой и органами объединения, объем суверенитета государств-участников и степень интеграции в рамках межгосударственного объединения.   Государства всегда использовали различные формы, что обуславливалось наличием общих интересов – долговременных или краткосрочных, территориальной близости, однородности структур, совпадением политических курсов, та или иная близость их правителей. XVIII-XIX века характеризовались устойчивыми и временными союзами, как в масштабе мирового сообщества и регионов, так и функциональными. Порожденные интегративными процессами, научно-техническим прогрессом, эти тенденции и выражающие их структуры получили развитие в условиях проявления глобальных проблем и формирования мирового сообщества. При этом можно обратить внимание на подвижность и динамизм государственных объединений, их взаимопереходы. К видами объединения государств относят империю, инкорпорацию, квазиконфедерацию, конфедерацию, кондоминиум, протекторат, содружество государств, сообщество государств, сюзеренитет, унию, фузию.