Функции государственной (местной) администрации

Остановимся на самых заметных из них, так как многие являются просто следствием изменений и дополнений, внесенных в другие главы.

Для двух категорий муниципальных  образований (сельских поселений и внутригородских муниципальных образований городов федерального значения) разрешено совмещение должностей председателя представительного органа и главы местной администрации, т. е. исключение из общего правила. Было бы понятнее и логичнее, если бы такое исключение было обусловлено не статусом муниципального образования, а, например, численностью населения или каким-либо другим существенным фактором.

Допускается создание единой администрации муниципального района и поселения - административного центра муниципального района. Сама по себе идея создания единой администрации для нескольких муниципальных образований представляется здравой и реализована в некоторых европейских странах. Но смысл ее в том, что создаются совместные администрации "по горизонтали", т. е. в нескольких поселениях (сельских и (или) городских), имеющих одни и те же вопросы местного значения и недостаточные ресурсы для их решения. Тем самым ресурсы объединяются и экономятся. В нашем случае объединение происходит "по вертикали": у муниципального района и поселения разные вопросы местного значения и непонятно, каким из них будет отдан приоритет в деятельности объединенной администрации.

Глава 8 "Экономическая  основа местного самоуправления" всегда привлекает наибольшее внимание, хотя значительная часть положений этой главы относится к областям регулирования гражданским, бюджетным и налоговым законодательством. Но некоторые положения содержатся только в этой главе и регулируют принципиальные вопросы соответствия экономических ресурсов местного самоуправления решаемым задачам.

Все изменения и дополнения, касающиеся местных бюджетов, являются прямым следствием изменений и дополнений, внесенных в Бюджетный кодекс РФ, и обсуждать их в рамках Федерального закона № 131 -ФЗ нет никакого смысла. Если же их коротко охарактеризовать, то можно сказать, что продолжается централизация бюджетных средств с их последующим перераспределением и понижается бюджетная самостоятельность органов местного самоуправления.

В  главу 10 "Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления. Контроль и надзор за их деятельностью" внесены три существенных дополнения:

• перед населением теперь несут ответственность не только выборные лица, но и органы местного самоуправления, по основаниям и в порядке, определенным уставом муниципального образования. Это, несомненно, имеет прямое отношение к развитию местного самоуправления;
• учтена имеющаяся практика бездействия представительных органов муниципальных образований и введена процедура роспуска таких представительных органов;
• введена процедура удаления главы муниципального образования в отставку представительным органом муниципального образования безотносительно к тому, избран он населением муниципального образования или представительным органом из своего состава.

Выводы

В целом, следует отметить, что в Федеральный закон № 131-ФЗ внесено множество изменений и дополнений, направленных на улучшение редакции отдельных статей, соблюдение правил юридической техники, устранение пробелов и противоречий. Однако анализ действительно содержательных изменений и дополнений закона указывает на дальнейшее "огосударствление" местного самоуправления, повышение ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления (что само по себе правильно, если это ответственность перед населением или если повышается самостоятельность местного самоуправления; но на самом деле повышается его ответственность перед государством и снижается его самостоятельность), централизацию средств и снижение бюджетной самостоятельности органов местного самоуправления, увеличение вместо уменьшения количества нефинансируемых "мандатов".  Кроме того, не видно системной работы по совершенствованию закона. Изменения и дополнения вносятся хаотично, "на злобу дня", по политическим мотивам, а не на основе анализа ситуации и научно обоснованного целостного образа желаемого будущего.

Глава 3. Практические основы функционирования государственной (местной) администрации

3.1. Проблемы обращения граждан в современной России и пути решения

Проблема обращений граждан заключается в дефиците доверия к власти причины этого в не эффективности и закрытости власти, причины этого то, что граждане не могут получить своевременную необходимую помощь. При этом власть сталкивается с отсутствием эффективного механизма оборотной связи, что мешает реагировать на обращение граждан.

Среди наиболее основных в настоящее время выделяют следующие проблемы современной работы власти с обращениями граждан:

Во-первых, что среди  множества разновидностей обращений  наибольшее значение с точки зрения реализации коммуникационной (партиципаторной) функции имеют петиции и гражданские наказы (т.е. массовые обращения). К сожалению, именно они исчезли из Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации».

Во-вторых, видно, что  правовое регулирование работы с  обращениями граждан крайне эклектично и противоречиво. Принятие в 2006 г. Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений  граждан Российской Федерации» не принесло существенного изменения ситуации, поскольку основную роль в нем играют ведомственные инструкции и правила делопроизводства, которые по сути своей не предназначены для нормативного регулирования публичных институтов. Они не публикуются (так как имеют гриф «ДСП») и для граждан недоступны. Тем самым косвенным образом возникает противоречие с ч. 3 ст. 15 Конституции РФ.

В-третьих, практическая работа с обращениями технически хорошо организована только в крупных  федеральных органах власти (Администрации  Президента, Аппарате Правительства). В остальных федеральных и региональных (не говоря уже о местных) органах власти ощущается недокомплект штатов, скудость материально-технической базы и т.п. Однако главное препятствие видится не в техническом обеспечении, а в явных недостатках нормативно-правовой базы, в том числе в слабости и поверхностности федерального закона и устарелости правил делопроизводства.

При этом обращение граждан обладает «тройственной природой»: «юридического», «бюрократического» и «гражданского» института. В этой тройственной природе есть как достоинства института так и не достатка.

Главное достоинство  «тройственной природы» состоит  в том, что обращения, процедура  рассмотрения которых прописана  в законодательстве и многочисленных ведомственных инструкциях, интегрированы  в саму бюрократическую систему .

Как указывал еще М. Вебер, бюрократическая система действует  автоматически, в силу формальных правил. Из этого вытекают два важных следствия:

-во-первых, обращение не может быть проигнорировано в силу самой природы бюрократической системы, связанной формальными рамками инструкций;

-во-вторых, институт обращений в целом не может быть ликвидирован, поскольку он является древнейшим информационным каналом для власти и одним из главных средств ее самооправдания.

Второе следствие носит более фундаментальный характер: институт обращений граждан может рассматриваться как единственная форма гражданского участия, которая одновременно интегрирована в структуру публичной власти, причем так, что не может быть изъята оттуда без смертельного ущерба для этой структуры. Следовательно, через посредство обращений, возможно, влиять на принимаемые субъектами власти решения, причем используя сущностные, неотъемлемые черты бюрократии. Такие особенности бюрократии, как формализованность, субординация и автоматизм исполнения, часто считавшиеся злом, здесь могут пойти на пользу гражданскому участию.

Модернизация института  обращений граждан должна проходить  в два этапа:

-на первом - надлежит добиться более эффективного контроля за рассмотрением обращений, пересмотра правил делопроизводства, унификации нормативной базы;

-на втором - добиваться прозрачности всей системы работы с обращениями с использованием современных информационных технологий.

На нынешнем этапе  относительно эффективно влиять на решения  властных авторов через посредство обращений граждан можно двумя путями: сочетая обращения с другими формами гражданского участия (прежде всего, массовыми акциями и гражданской экспертизой) либо организуя потоки индивидуальных обращений с одинаковыми требованиями.

Шаги по модернизации института:

• необходимо четко отграничить обращения от иных посланий - поздравлений, благодарностей и т.п. - и закрепить это законодательно, дабы устранить все сомнения и двусмысленности в будущем;
• чрезвычайно важно закрепить в законе как отдельные виды обращений с особой процедурой рассмотрения петиции и гражданские наказы;
• следует установить различный минимум подписей для петиций разного содержания. Так, под петициями об изменении законов должно стоять больше подписей, чем под петициями об изменении подзаконных актов;
• в законе к гражданскому наказу должны быть предъявлены очень жесткие требования (наличие точных данных о направившем объединении, его уставных целях, четкая структура наказа), несоблюдение которых автоматически влечет его отклонение;
• следует детально и четко регламентировать все формы ответственности за нарушения в рассмотрении обращений, сочетать дисциплинарную, административную, гражданско-правовую ответственность;
• необходимо выработать четкие критерии «контрольности», единые для всех федеральных органов исполнительной власти (отдельно для законодательных органов и органов государственной власти субъектов Российской Федерации, так как у них иные возможности контроля, и тематика обращений несколько иная) и закрепить их единым нормативным актом;
• следует закрепить в законе возможность федеральных контролирующих органов привлекать к ответственности должностных лиц в регионах и муниципальных образованиях в случае перманентного уклонения их от рассмотрения контрольных обращений;
• необходимо унифицировать тематические классификаторы обращений и создать единую компьютерную сеть и базу данных по обращениям граждан хотя бы только в рамках системы федеральных органов исполнительной власти;
• следует унифицировать статистико-аналитическую работу по обращениям граждан, выработать единые формы отчетов и аналитических записок, а также заставить государственные органы открыть для широкого доступа аналитические обзоры, годовые и квартальные отчеты по работе с обращениями граждан.

Необходимо работать над существующими проблемами путем изменения функционирования системы государственного управления.

Политическая воля лидеров  государства имеется. Так, Президент  РФ Д. Медведев сказал: «считаю своей  важнейшей задачей дальнейшее развитие гражданских и экономических свобод, создание новых, самых широких возможностей для самореализации граждан».

Но воплотить эти  пожелания в реальность можно  только тогда, когда механизмы реального  участия граждан в процессе принятия политических решений станут функционировать регулярно и эффективно, когда граждане смогут постоянно пользоваться коммуникационными каналами, одним из которых (и весьма значимым) являются обращения граждан. Всем силам, заинтересованным в модернизации государственного управления и расширении гражданского участия, следует добиваться модернизации института обращений граждан, для начала «первой», затем и «второй ступени».

Институт обращения  граждан должен усовершенствоваться, чтобы граждане могли оказывать влияние на власть даже в условиях уменьшения роли электоральных и других публичных процедур. Необходимо искать возможности такого воздействия, возможных путей трансформации института обращений граждан и технологий его использования в новых условиях, развитие политики и государственного и муниципального управления.

3.2.Совершенствование деятельности местной администрации на примере Ковдорского района Мурманской области

Рассматривая подразделения  данной администрации, и анализируя их функции, можно отметить, что:

- подразделения выполняют  широкий спектр функций в рамках своей компетенции;

- подразделения обладают  необходимыми полномочиями для  выполнения своих функций;

- каждое подразделение  несет ответственность в рамках  своей компетенции;

- численность сотрудников  сильно различается от отдела  к отделу – часть подразделений нуждается в дополнительных кадрах, в то время как в других, возможно, необходимы сокращения численности персонала.

Не все подразделения  расположены в соответствии со стоящими перед ними задачами. Более того, нет подразделения, отвечающего за развитие здравоохранения.

Некоторые подразделения  администрации выведены в отдельные  юридические лица и имеют значительный, по сравнению с другими отделами, штат сотрудников. Рассмотрим данные подразделения  более подробно.

Отдел образования включает в себя также Экономический отдел Районного отдела образования - всего 10 сотрудников.

Отдел культуры, Комитет  по управлению муниципальным имуществом, Управление финансов, Управление жилищно-коммунального  хозяйства и отдел образования  выделены в отдельные юридические лица с одной целью – иметь возможность самостоятельно представлять свои интересы, однако при этом, как юридическим лицам, им необходим бухгалтер. Кроме того, в штате каждого такого подразделения (кроме КУМИ) есть специалист ИТ, что не является необходимым, так как в структуре администрации есть Отдел информационных технологий, в обязанности которого входит обслуживание рабочих станций и программного обеспечения.