Государственная и муниципальная служба: понятие, виды и правовые источники

Каждый государственный  орган является частью государства  и исполняет функции государства. Государственные органы наделены государственно-властными  полномочиями как внешнего, так и  внутреннего характера; они принимают  нормативные правовые акты, осуществляют правоприменительную и правоохранительную деятельность.

Учреждение — это конкретная разновидность организации, которая осуществляет социально-культурную, воспитательную, перевоспитательную, образовательную, научную, лечебную и прочую деятельность с целью удовлетворения соответствующих потребностей и интересов населения (театр, кино, больница, школа, университет и т.п.). Государственные предприятия и учреждения не относятся к органам государства (хотя представляют собой различные виды государственных организаций), так как их основной задачей является не властное руководство, не управление и не распорядительство, т.е. они не обладают государственно-властными полномочиями и потому не осуществляют деятельность по руководству внешними объектами. Государственные учреждения и предприятия сами служат объектами руководства соответствующих органов государственного управления, которые наделены властными полномочиями. Вместе с тем каждое предприятие или учреждение имеет свой собственный орган управления;

Предприятие — организованный коллектив людей, главнейшая задача которого — осуществление непосредственного процесса производства, предпринимательская деятельность в целях удовлетворения общественных потребностей в товарах, работах и услугах предприятия и извлечения прибыли;

Профессиональная деятельность — вид деятельности, являющейся профессией для государственного служащего и требующей определенной подготовки, учебы и получения специального образования. Государственная служба в этом смысле — одна из многих профессий, для которых необходимы профессиональные навыки, убеждения, специальное образование служащих, сдача ими соответствующих экзаменов. Выполнение служащими задач и функций государственной службы на профессиональной основе должно гарантировать постоянство и стабильность государственно-служебных отношений, благосостояние общества и силу государства, безупречность и эффективность управленческой деятельности, ее независимость от возможных политических перемен;

Компетенция — принадлежащие государственному органу круг ведения, пределы его действия по осуществлению государственных функций и решению государственных задач; это круг вопросов, предусмотренных нормативным правовым актом, которые правомочен разрешать государственный орган; в компетенцию включаются полномочия государственного органа, его ответственность, правовые средства, формы и методы реализации прав и исполнения обязанностей;

Полномочия — принадлежащие государственному органу и государственному служащему права и возможности действовать в различных ситуациях, функции и задачи, направленные на выполнение компетенции государственных органов;

Должностные обязанности — обязанности, предусмотренные конкретной государственной должностью, установленные в нормативном акте, в соответствующем положении о государственном органе, его структурном подразделении и в должностных инструкциях;

Государственно-служебная деятельность — работа государственных и муниципальных служащих, являющаяся постоянным видом деятельности, оплачиваемая из государственного (муниципального) бюджета и состоящая в исполнении полномочий государственных органов (органов местного самоуправления).

Также под государственной службой понимается профессиональная деятельность по обеспечению исполнения полномочий государственных органов. В этом определении можно выделить следующие аспекты: 1) государственная служба представляет собой профессиональную деятельность, т.е. деятельность, являющуюся для государственного служащего профессией, и, как правило, она связана с выполнением им в качестве основного вида деятельности специальных должностных полномочий; 2) в рамках осуществляемой деятельности происходит реализация компетенции государственных органов; 3) эта деятельность направлена на обеспечение функционирования государственных органов; 4) такая деятельность представляет собой исполнение должностных обязанностей, т.е. в данном случае очевиден личностный аспект понятия государственной службы, ибо обязанности принадлежат не государственной службе, не должности, а самому государственному служащему.

Итак, законодательное толкование понятия государственной службы позволяет утверждать, что государственная  служба — это профессиональная деятельность служащих в государственных органах  представительной, исполнительной и  судебной власти.

Государственная служба может  пониматься в функциональном смысле как конкретный вид государственной  деятельности персонала, служебного аппарата государственных органов, деятельность административно-управленческих структур. Персонал государственных органов  реализует в соответствующих  правовых формах и при помощи определенных методов управления государственную  власть в различных сферах общественной жизни. Деятельность государственных  служащих проявляется различным  образом. В частности, государственные  служащие:

1) реализуют полномочия  распорядительного, регулирующего  характера, т.е. функции так  называемого положительного государственного  управления во всех сферах  государственного строительства;  следовательно, государственная  служба — это осуществление функций государства от его имени лицом, занимающим государственную должность государственной службы в государственных органах и их структурных подразделениях;

2) осуществляют юридически-властные  предписания для различных субъектов  права в системе управленческой  иерархии (издают приказы и распоряжения, дают указания и т.д.);

3) реализуют юрисдикционные  действия, т.е. применяют меры  государственного принуждения к  юридическим и физическим лицам  (к различным субъектам права);

4) совершают организационные  действия и материально-технические  операции (проводят совещания, конференции,  заседания и пр.);

5) осуществляют действия, направленные на обеспечение  и защиту прав и свобод граждан.

Деятельность государственных  служащих имеет важные правовые последствия, поскольку она образует, изменяет и прекращает правоотношения. Все  формы деятельности государственных  служащих являются необходимыми элементами государственного руководства и  неразрывно связаны с осуществлением государственной власти.

Служащие выполняют в  большей мере административные функции (в широком понимании этого  термина), например управление, организацию, контроль, планирование, учет, руководство. Управленческие работники заняты специфическим  по целям, задачам, содержанию и результатам  общественным трудом. В процессе такой  управленческой деятельности, как правило, материальные ценности непосредственно  не создаются. Этот труд заключается  в выработке целей, задач и  направлений социального развития, государственного строительства, организации  конкретного государственно-социального  организма, регуляции общественной жизнедеятельности. Труд служащих —  интеллектуальный, психологически насыщенный, ответственный, связанный главным  образом с воздействием на сознание людей, их поведение и воспитание, с осмыслением и продуцированием  сложнейшей социальной информации.

Таким образом, в соответствии с действующим законодательством  в практически-функциональном смысле государственная служба представляет собой основанную на законе деятельность персонала государственных органов  представительной, исполнительной и  судебной власти, состоящую в реализации государственной власти в различных  сферах общественной жизни в целях  выполнения задач и функций государства.

Общими признаками государственной  службы являются: 1) замещение служащим государственной должности государственной  службы, предусмотренной штатным  расписанием государственного органа; 2) исполнение полномочий государственного органа, специфических должностных  обязанностей с установлением служащему  денежного содержания.

1.2. Система и  виды принципов государственной  службы.

 В соответствии с  действующим законодательством  о государственной службе, основанном на конституционно-правовом принципе унитаризма, выделяются следующие виды государственной службы: центральная государственная служба и муниципальная государственная служба Кыргызской Республики. Каждый вид государственной службы имеет свое правовое оформление, характеризуется особыми признаками и специальным правовым статусом. Содержание каждого вида государственной службы, его правовое положение установлены соответствующими нормативными актами. Правовой статус государственного служащего приобретают и реализуют по действующему Закону К.Р. «О государственной службе КР» только те лица, которые занимают государственные должности. Должностные лица, занимающие государственные должности, имеют правовой статус, устанавливаемый в специальных законах.

К сожалению, в современном законодательстве четко и однозначно не решен вопрос о правовом статусе служащих государственных предприятий, учреждений (особенно социально-культурных), организаций и объединений (концернов, консорциумов и т.д.).

В соответствии с конституционно-правовым принципом разделения властей государственная служба может быть подразделена на службу в органах представительной, исполнительной и судебной власти. За этими рамками остается служба как профессиональная деятельность в органах прокуратуры, которая также должна быть (и является по существу) государственной.

В Законе «О государственной  службе КР» в числе органов, в  которых осуществляется государственная  служба, прокуратура К.Р не упоминается; в законе не устанавливаются также государственные должности, которые относятся к государственной службе. Если следовать логике законодателя, то прокуроры — это «другие» лица, непосредственно исполняющие полномочия государственных органов и занимающие государственные должности другой категории. Сотрудники прокуратуры (помощники прокурора, следователи) могут быть отнесены к лицам, занимающим государственные должности государственной службы других категорий.

Современная государственная  служба организуется и осуществляется с учетом многообразия и специфики сфер и отраслей государственной деятельности. Поэтому к государственной службе относят военную службу, службу в органах внутренних дел, в таможенных и налоговых органах, в органах налоговой полиции и т.д. Правовое регулирование этих и других специализированных видов государственной службы характеризуется системностью, охватывая службу в органах всех уровней или службу в соответствующих отраслях (сферах) в целом.

В специальной литературе общепризнано подразделение государственной службы на два вида: гражданскую (например, служба в государственных органах К.Р) и милитаризованную (например, военная служба, служба в органах внутренних дел, налоговой полиции, таможенных органах, железнодорожных войсках, горноспасательная служба)*.

Гражданская служба может  быть общефункциональной — это осуществление общих, традиционных, «стандартных» для всякой сферы деятельности государственно-служебных функций, не отличающихся отраслевой спецификой (например, деятельность персонала в администрации области, ее отделах и департаментах, в министерствах, государственных комитетах, комитетах и т.д.); специальной — это реализация особо установленных в нормативных правовых актах полномочий служащих, занимающих должности в государственных органах, имеющих ярко выраженную отраслевую компетенцию, которая налагает отпечаток на практическую деятельность персонала (например, судейская, дипломатическая служба, служба на железнодорожном транспорте, деятельность государственного нотариуса) Гражданская служба и милитаризованная могут включать в себя различные подвиды этих служб, которые объективно необходимы государству и созданы им для реализации специальных функции и особой внутриотраслевой компетенции.

Милитаризованная служба (военная, милицейская, полицейская и тд) имеет множество отличительных признаков, которые выделяются при анализе нормативных правовых актов, устанавливающих правовое положение этих видов государственной службы и соответствующих государственных служащих.. По мнению Д.Н.Бахраха, для милитаризованной службы характерны следующие отличительные от гражданской службы признаки профессиональной обязанностью служащих этой категории является защита жизни и здоровья людей, обеспечение безопасности граждан и установленного порядка управления, основных прав граждан и публичных интересов, материальных ценностей, охрана общественного порядка и правопорядка, поступление на государственную службу милитаризованного характера осуществляется лицами, достигшими, как правило, восемнадцатилетнего возраста, наличие специальных особых дисциплинарных уставов, положений о дисциплине, обусловленных специфическими особенностями должностных функций милитаризованных служащих, эти служащие имеют особые условия поступления на службу, ее прохождения, присвоения специальных званий, проведения аттестации и прекращения службы, наличие установленного в специальных административно-правовых нормативных актах особого правового статуса милитаризованных служащих (права, обязанности, ответственность, специальные льготы и т.д), особый порядок привлечения к правовой ответственности (особенно административной и материальной).

С точки зрения автора учебника, современная служба может быть подразделена на два основных вида государственную  службу (включающую в себя федеральную, службу в субъектах РФ и военную) и гражданскую службу (муниципальную  службу, службу в государственных  организациях и учреждениях, в аппаратах  политических партий, общественных объединений, негосударственных, некоммерческих* организациях, частных предприятиях и пр.)