Государственное устройство: понятие и формы

2. Проблема  асимметричности РФ

    Ст. 5 Конституции Российской Федерации закрепляет равноправие всех субъектов, входящих в состав России. Положения этой статьи порождает самую серьёзную коллизию Конституции России, а именно, противоречие между принципом равноправия субъектов Российской Федерации и разностатусность республик с одной стороны, краёв и областей – с другой, автономных округов – с третьей. Само сохранение различных наименований субъектов Федерации обуславливает их различия. По Конституции России республики в отличие от других субъектов Федерации: а) являются государствами (ст. 5); б) имеют конституции, а не уставы (ст. 5); в) вправе устанавливать свои государственные языки (ст. 68).

    В ст. 66 Конституции РФ также закреплено неравноправие краёв и областей и входящих в их состав автономных округов. Получается явное противоречие с принципом равноправия всех субъектов, так как равноправные субъекты не могут входить в состав друг друга – это предполагает некоторую соподчиненность. Данная проблема обостряется в связи с тем, что п. 1 ст. 67 Конституции РФ указывает: “Территория Российской Федерации включает в себя территории её субъектов, внутренние воды и территориальное море, воздушное пространство над ними”. Если мы рассматриваем автономные округа как некие территориальные образования, входящие в состав других территориальных образований – краёв и областей, то неясно, как нам считать территорию автономных округов – как территорию самостоятельных субъектов Федерации или как территорию, входящую в состав территории края или области.

    В настоящее время, в связи с неурегулированностью федеративных отношений, появляются нормативные акты, статус которых крайне противоречиво определяется в Основном Законе страны. Такими нормативными актами являются договоры о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами власти и органами власти субъектов Федерации. Так, в ст. 11 Конституции (“Основы конституционного строя”) записано, что “разграничение предметов ведения и полномочий… осуществляется настоящей Конституцией, Федеративным договором и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий”. А в ст. 76 указывается, что “по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы…”¹⁵

    Такие договоры могут быть заключены Российской Федерацией со всеми её субъектами. Их цель состоит не в том, чтобы более точно определить механизм реализации государственных полномочий как Федерацией, так и её субъектами. Договоры позволяют повысить уровень взаимопонимания Российской Федерации с её субъектами, стабилизировать в них политическую обстановку¹⁶.

    В этих договорах (их подписали многие субъекты Федерации), зачастую вопреки Конституции РФ, содержится перераспределение не только совместных предметов ведения и полномочий, но и ряда предметов ведения и полномочий Российской Федерации в пользу субъектов РФ (Татарстан, Башкортостан, Саха (Якутия), Свердловская область…).

    Более того, в Конституции говорится о разграничении предметов ведения и полномочий между государственными органами власти, а договоры подписывают только представители исполнительной власти, хотя речь в них идёт и о разграничении полномочий в законодательной сфере, что недопустимо, исходя из закреплённой в Конституции концепции разделения властей¹⁷.

    Следует упомянуть п. 5 ст. 66 Конституции РФ, где указывается, что “статус субъекта Российской Федерации может быть изменён по взаимному согласию Российской Федерации и субъекта Российской Федерации в соответствии с федеральным конституционным законом”. Следовательно, предполагается, что статус у субъектов Федерации может различаться, и они его могут изменять. 

      Специфический статус имеет столица Российской Федерации – город Москва, что отражено в Конституции РФ (п. 2 ст. 70) и в федеральном законе о статусе столице.

    Таким образом, можно поставить вопрос: возможно ли построение в России симметричной федерации? Очевидно, что в обозримой перспективе это сделать не удастся. Прежде всего потому, что наша федерация продолжает базироваться на двух принципах: национально-государственном и территориальном.

    Разными авторами предлагаются различные варианты разрешений конституционных противоречий в области симметрии государственного устройства. Вот самые основные из них.

    Первый  вариант предполагает низведение всех субъектов Российской Федерации  до уровня административно-территориальных  образований и преобразование Российской Федерации в унитарное государство. Совершенно очевидно, что такой вариант ввиду ряда факторов совершенно неприемлем.

    Согласно  второму варианту, всем субъектам (или  ряду субъектов) Российской Федерации  следует придать статус независимых  государств с дальнейшим преобразованием  Российской Федерации в конфедеративное  образование. Подобный путь тоже неприемлем для России¹⁸.

    Третий  вариант заключается в создании так называемой “плоской федерации”, т. е. федерации, состоящей из однопорядковых и равноправных субъектов, не обладающих государственным статусом. Неважно, как они будут именоваться: землями или как-либо иначе; главное – они станут субъектами Российской Федерации, а не государствами.

    В рамках третьего варианта некоторыми авторами предлагается разумное укрупнение субъектов; создание, к примеру, таких  субъектов федерации, как Западная и Восточная Сибирь, Северо-Запад, Большая Волга, Центральная Россия, Черноземье, Поморье, Урал, Дальний Восток и т. д.¹⁹

    Наиболее  рациональным и осуществимым видится  следующее решение. Полностью уравнять в правах республики, как национально-территориальные образования, и края и области, как территориальные образования, не удастся и не нужно. Речь должна идти о специфических правах, связанных с особенностями национального состава и национальных отношений в республиках (право на второй государственный язык, на национальную культуру), но отнюдь не социально-экономическими и политическими правами, и тем более льготами и привилегиями. Поэтому можно сохранить исторические названия субъектов Федерации (республики, края, области, автономная область, автономные округа, города федерального значения), их основных законов, сохранив в Российской Конституции положение об их равноправии с точки зрения прав, обязанности и ответственности, т. е. конституционно-правового статуса.

    Что же касается изменения статуса субъектов Федерации, то должна быть предусмотрена только одна такая возможность – слияние (по взаимному согласию) двух и более субъектов в один субъект Федерации. А с принятием 17 декабря 2001 г. Федерального конституционного закона “О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в её составе нового субъекта Российской Федерации” появилась возможность вступления в Российскую Федерацию новых субъектов.

    Что касается проблемы автономных округов, то она должна решаться дифференцированно  и поэтапно. Те автономные округа, которые способны быть полноценными субъектами Федерации, должны провести референдумы и выделиться из состава краёв и областей. Другие же – “вернуться” в “родительский дом”, но не как субъект Федерации, а как федеральный округ или федеральная территория, управляемая прямым президентским правлением.

    Таким образом, Российская Федерация в  обозримой перспективе по факту  неизбежно будет сохраняться  как асимметричное государство. Но эта асимметрия будет проявляться  не на уровне важнейших конституционных полномочий, прав и обязанностей, а на уровне специфических особенностей, связанных с экономическими, культурными, экономическими, историческими, национальными и географическими особенностями того или иного субъекта Федерации²⁰.

    3. Проблема бюджетного федерализма

    Федеративное  устройство России, разграничение прав и полномочий между центром и  субъектами Федерации являются предпосылкой бюджетного федерализма.

    Бюджетный федерализм – это разделение полномочий между центральными органами власти, властями субъектов Федерации и органами местного самоуправления в области финансов, в частности, в бюджетной сфере.

    Бюджетный федерализм реализуется главным  образом в ходе бюджетного процесса при мобилизации бюджетных доходов  и расходовании бюджетных средств. Бюджетный федерализм базируется на следующих основных принципах:

    1) законодательном разграничении полномочий по расходам между органами власти всех уровней управления;

    2) обеспечении соответствующих органов власти необходимыми финансовыми ресурсами для выполнения ими возложенных на них функций;

    3) обеспечении вертикального и горизонтального выравнивания доходов всех звеньев бюджетной системы;

    4) наличии единых для каждого звена бюджетной системы формализованных, прозрачных и всем понятных методов регулирования бюджетов.

    Проблема  бюджетного федерализма объясняется тем, что в федеративных государствах региональные интересы могут быть осознаны, воплощены в программы и бесконфликтно в политическом отношении реализованы, а это возможно только при наличии финансово-независимых и самодостаточных составных частей этого федеративного государства. В противном случае будет наблюдаться стремление регионов к государственной самостоятельности, нагнетаемое национальными, религиозными, а затем и интересами иного порядка. 

    Различие  субъектов в Федерации в социально-экономическом плане обусловлено различными факторами: географическим положением, численностью населения, развитием промышленности, различным для каждой территории “набором” природных ресурсов и полезных ископаемых и т. д. 

    Следовательно, в условиях асимметричности главным объектом и одновременно критерием федеральной бюджетной политики являются наименее жизнеспособные регионы, ибо без поддержки федеральной власти государственная жизнь в них невозможна²¹.

    Представляется, что для правового обеспечения  бюджетного федерализма в России необходимо:

    а) четко разграничить в законодательстве расходы за каждым звеном бюджетной системы РФ;

    б) закрепить в законодательстве собственные  достаточные источники доходов для субъектов РФ, а также установить общефедеральные источники доходов;

    в) определить принципы построения бюджетных  отношений между Федерацией и  субъектами РФ и закрепить их формы.

    Возможно также сформировать  два типа бюджетных режимов:

    первый  тип – для тех субъектов Федерации, которые способны после выполнения обязательств перед федеральным бюджетом получить более широкую бюджетную автономию и взять на себя ответственность;

    второй  тип – для субъектов, чья финансовая база не позволяет им соблюдать общий или первый бюджетный режим.

    В 1998 году в РФ был принят Бюджетный  Кодекс РФ, который был введен в действие с 1 января 2000 года. Бюджетный Кодекс РФ характеризуется продвинутым решением проблемы бюджетного федерализма в России, однако и он имеет в этой области много недостатков.

    Бюджетный кодекс РФ характеризуется продвинутым  решением проблемы бюджетного федерализма  в связи с тем, что в нем  достаточно четко определены сферы  финансового обеспечения со стороны  Федерации и со стороны субъектов  РФ. Иначе говоря, определены расходы, осуществляемые за счет федерального бюджета и за счет бюджетов субъектов РФ. 

    Так, в соответствии со ст. 84 БК РФ исключительно  из федерального бюджета, в частности, финансируется: 1)обеспечение деятельности Президента РФ, Федерального Собрания РФ, Счетной палаты РФ и другие расходы на общегосударственное управление; 2)функционирование федеральной судебной системы; 3)осуществление международной деятельности в общефедеральных интересах; 4)национальная оборона; 5)фундаментальные исследования и содействие научно-техническому прогрессу; 6)государственная поддержка железнодорожного, воздушного и морского транспорта; 7)государственная поддержка атомной энергетики; 8)ликвидация последствий чрезвычайных ситуаций и стихийных бедствий федерального масштаба; 9)исследование и использование космического пространства; 10)содержание учреждений, находящихся в федеральной собственности; 11)формирование федеральной собственности; 12) обслуживание и погашение государственного долга РФ;13) пополнение государственных запасов драгоценных металлов и драгоценных камней; 14) проведение выборов и референдумов РФ; 15) финансовая поддержка субъектов РФ; другие расходы.