Институт государственной службы: содержание, структура, проблемы и пути совершенствования

4

КУРСОВАЯ РАБОТА

по дисциплине: «Теория государства и права»

Тема: Институт государственной службы: содержание, структура, проблемы и пути совершенствования

Дата сдачи_________________

Дата проверки_____________________________________

Результаты проверки________________________________

Проверил преподаватель_____________________________

г. Петропавловск-Камчатский,

2009г.

Содержание

Введение                                                                                                                  3

Глава 1. Государственная служба России в историко-правовом аспекте         5

Глава 2. Государственная служба: правовые основы, понятие,

система, принципы                                                                                                 9

Глава 3. Структура государственной службы                                                    15

Глава 4. Проблемы государственной службы                                                    24

4.1.               Этические проблемы государственной службы                                      24

4.2. Проблема коррупции во властных структурах                                            27

Глава 5. Пути развития института государственной службы                           30

Заключение                                                                                                             38

Список литературы                                                                                                40

Введение

Развитию законодательства о государственной службе уделяется в настоящее время особое внимание, как на федеральном, так и на региональном уровнях. Это обусловлено, прежде всего, теми изменениями, которые произошли и происходят в нашем обществе и государстве. В декабре 1993 года была принята новая Конституция - основной закон страны. Кардинально изменилась структура, функции органов государственной власти и на федеральном и на региональном уровнях. Проводимые реформы привели к изменению роли и самого государственного аппарата и государственных служащих. Возникла необходимость повышения эффективности функций государственного аппарата, обеспечения профессионализма государственных служащих, изучения новых аспектов и проблем государственной службы в целом. Задача законодателей, ученых, специалистов усложнена тем, что в советский период специального законодательства о государственной службе не было, а правовое положение работников государственного аппарата не отличалось от правового положения служащих других государственных и общественных учреждений, предприятий и организаций. Статус всех служащих определялся единообразно в трудовом законодательстве. Однако, изменение ситуации в стране привело к выделению службы в органах государственной власти и управлений - как особого рода государственной деятельность.

              Актуальность данной темы, обусловлена тем, что именно государственный механизм является основным звеном в структуре власти. Этот механизм приводится в действие людьми, а его функции зависят от кадрового состава. Следовательно, вопросы комплектования организованной деятельности государственного механизма приобретают одно из первостепенных значений.

Государственная служба, как юридический институт рассматривается в такой отрасли права, как административное право. Во всех учебниках Советского периода государственной службе отводилась определенная глава или раздел. В новых учебных пособиях государственной службе также уделяется внимание, излагаются новые подходы и принципы построения.
              Государственная служба освещалась рядом ученых и в монархической
литературе советского периода. Это такие авторы как Манохин В.М.,
Воробьев В.А., Бахрах Д.Н. и ряд других. Новым толчком к изучению
государственной службы стала начавшаяся в стране с 1985 года
“перестройка”, когда постепенно встал вопрос о необходимости принятия
Союзного Закона “О государственной службе”. Появляется ряд научных
статей, посвященный этой теме, идет активное обсуждение концепции нового закона и активное изучение государственной службы как таковой.

Таким образом, еще в советский период изучалась проблематика государственной службы, хотя законодательная база этого института практически отсутствовала. Сейчас же идет активный процесс формирования этой базы, формируются и внедряются новые подходы к различным аспектам государственной службы.

1.                  Государственная служба России в историко-правовом аспекте.

Государственная Служба России начала складываться по мере становления самой государственности. В Киевской Руси IX - XI веков отдельные функции или руководство отраслями княжеского дворцового хозяйства осуществляли тиуны и старосты. Причем первоначально категория людей управляющих княжеским двором была зависима, то есть это были не вальные слуги, а холопы (рабы). Со временем эти дворцовые управители превращаются в управляющих отраслями княжеского (государственного) хозяйства. Княжескую дружину же нельзя причислять к государственной службе, так как князь считался в дружине “первым среди равных” и в данном военном образовании присутствовали отношения, отличающиеся от отношений “службы”.

Активно стала развиваться государственная служба в период образования Московского централизованного государства с XII по XV века. Именно в этот период создается централизованный государственный аппарат, совершенно новые структуры власти в Московском государстве. Основой новой государственности стала система наместных отношений, когда категория служивых людей (дворян) получила за свою службу, как военную так и гражданскую земельный надел на прокорм. Надел давался на срок службы. Служат уже и слуги, получая за это содержание. К XV веку происходит разное сокращение феодальных привилегий и иммунитетов. Складывается иерархия придворных чинов, даваемых за службу: окольничий, дворецкий, казначей, чины думных дворян, думных дьяков.
Формируется принцип местничества, связывающий возможность занятия государственных должностей с происхождением кандидата, его родовитостью. Вплоть до XII века продолжают развиваться и укрепляться все эти отношения. В середине XVI века была сделана первая попытка юридически уравнять вотчину (феодальное землевладение) с поместьем (служивым землевладением). Устанавливается единый порядок государственной (военной службы), когда в независимости от формы землевладения обязывалось выставлять одинаковое число вооруженных людей. Развивается система приказов, как центральных органов с жестким подчинением по вертикали и строгое руководство инструкциями и предположениями по горизонтали. На местах при воеводах также создаются специальные аппараты управления.

Таким образом, к XVII веку в России развилась приказно - воеводская система управления. Для дворян, иных служивых сословий государственная служба была обязательна. Основой ее были земельные наделы, личные заслуги, родовитость. Развивается и законодательство, регламентирующее службу. Это «Судебники» 1497 и 1550 годов, «Соборное Уложение» 1649 года, великокняжеские, а затем царские указы.

Восшествие на престол в 1682 году молодого Петра - I ознаменовало развитие и укрепление новой системы государственных органов достаточно радикальные изменения государственного строя в целом. Для проводимых Петром - I преобразований он заставляет дворянство служить. Правовой статус дворянства был существенно изменен принятием «Указа о единонаследии» 1714 года, который закреплял наследование поместья только за старшим сыном. Остальные дети вынуждены были устраиваться на военную или гражданскую службу и служить за жалование. Логическим продолжением «Указа о единонаследии» стал «Табель о рангах» (1722г.).

Профессиональные качества, личная преданность и выслуга становятся определяющими для продвижения по службе. Табель сформулировал новую систему чинов и должностей. Устанавливались сроки службы в определенных чинах. С достижением чинов восьмого класса чиновнику присваивалось звание потомственного дворянина, с передачей этого звания по наследству, с четырнадцатого по седьмой класс чиновник получал личное дворянство. Таким образом, принцип выслуги подчинял принцип родовитости. «Табель о рангах» уравнял военную и гражданскую службу. Каждому воинскому званию соответствовал гражданский чин, были аналогичны и принципы продвижения по службе. Подготовка кадров для нового государственного аппарата стала осуществляться в специальных школах и академиях в России и за рубежом. Образование и специальная подготовка становятся важнейшими докторами определения квалификации чиновника. Государственная служба носит централизованный характер и единообразие в масштабах всей страны. Служба регулируется уже специальными законодательными актами: «Генеральным регламентом» (1720г.), семь регламентов для различных коллегий, определяющих общую структуру, статус и направление деятельности отдельных государственных учреждений, «Устав воинский». Кроме того служба регулировалась манифестами, указами царя, а затем императора.

Во второй половине XVIII века, при Екатерине - II система установленная Петром - I продолжает совершенствоваться. Проводится губернская реформа и ряд реформ государственных органов. Важнейшими актами стали Манифест Петра III “О даровании вольности и свободы всему российскому дворянству” (1762г.) и подобный «Указ о дворянских вольностях» самой Екатерины - II. Ими дворянство освобождалось от обязательной военной и гражданской службы. Таким образом, после Петра - I идет постепенное ослабление, а затем отмена обязательности государственной службы для основного служивого сословия - дворянства, она стала их привилегией.

Новое развитие получила государственная служба в первой половине XIX века. Ее развитие связано с именем выдающегося государственного деятеля России - Сперанского Михаила Михайловича. В 1809 году он подготавливает Указ «Об обязательном экзамене для занятия государственной должности». Устанавливался образовательный ценз, обязательное высшее университетское образование для замещения ряда должностей. И хотя этот указ под давлением бюрократии был отменен, тем не менее, он вводил новые принципы государственной службы, которые позже нашли применение. В 1832 году принят “Устав о службе гражданской”, в 1834 году “Правила о порядке производства в чины гражданской службы”, в 1845 году вводятся изменения в «Табель о рангах». В течение XIX века утвердился ряд положений, характеризующих государственную службу. Это запрет родственных связей по службе, ведение определенного образа жизни, который не должен был подрывать авторитет и достоинство государственной власти, запрет определенных занятий, содержание в зависимости от чина и должности включающее жалование, столовые и квартирные деньги, право на пособие и пенсию при выходе в отставку. Гарантировалась усиленная уголовная охрана от преступлений при исполнении им своих обязанностей, устанавливался особый порядок предания суду самих государственных чиновников. Государственные служащие империи имели установленную форменную одежду, за каждым велся обязательный послужной (формулярный список), увольнение производилось по прошению и так далее. Таким образом можно заключить, что Россия до 1917 года имела детальное законодательство о государственной службе и развитую государственную службу как типовую.

При советской власти все это законодательство было отменено. Это было связано прежде всего с идеями быстрого отмирания всякого государства, слома старого государственного аппарата и упразднения всякого чиновничества. При советской власти так и не было принято специального закона о государственной службе, детально регулировалась лишь служба в армии и органах МВД. Служба в государственных органах регулировалась лишь несколькими подзаконными актами. Рядом указов вводились классные чины и ранги в некоторых отраслях, декретом СНК РСФСР в 1922 году были приняты “Временные правила о работе в государственных учреждениях и на предприятиях”, в 1967 году Госкомтруда утвердил Единую номенклатуру должностей служащих и ряд других актов.
В материалах XXI съезда КПСС утверждалось, что работа в аппарате вообще перестала быть особой прогрессией. И лишь в конце 80-х годов была признана необходимость принятия союзного Закона о государственной службе.

2.              Государственная служба: правовые основы, понятие, система, принципы

Сколько времени существует государство, столько же существует государственная служба. Еще древнегреческий философ Платон выделял в идеальном государстве, наряду с правителями и ремесленниками, также стражников, которые с полным основанием могут рассматриваться не иначе как государственные служащие в их современном понимании. Вот почему государственная служба, бесспорно, один из старейших институтов государства. Одновременно она является одним из основных институтов административного права.[1]

В современной России в основном создана и продолжает непрерывно совершенствоваться правовая база, на основе которой развивается институт государственной службы. Ее ядром являются нормы Конституции РФ 1993г., где государственная служба упоминается трижды. В ч. 4 ст. 32 закрепляется право граждан Российской Федерации на равный доступ к государственной службе. Данная норма имеет огромное значение. Отнеся Федеральную государственную службу к исключительному ведению Российской Федерации, она создала правовую основу для федерализации государственной службы. На практике это привело к бурному развитию в субъектах Федерации, особенно во второй половине 90-х гг. XX в., собственного законодательства о государственной службе. В результате наряду с федеральной государственной службой в России сложилась государственная служба в субъектах Федерации, которая в значительной степени регулировалась региональным законодательством. С 2003г. стал развиваться обратный процесс. В рамках мероприятий по реформированию государственной службы федеральный законодатель четко очертил, резко сузив при этом, полномочия субъектов Федерации в сфере государственной службы. Субъектам Федерации предстоит провести значительную работу по приведению своего законодательства о государственной службы в соответствие с федеральными законами.

Конституция РФ, как фундамент правовой системы страны, не может, да и не должна детально регулировать отношения на государственной службе. Первоначально это было сделано в Федеральном законе от 31 июля 1995г. «Об основах государственной службы Российской Федерации» (утратил силу с 1 февраля 2005г.).

Приняты федеральные законы от 27 мая 2003г. «О системе государственной службы Российской Федерации» и от 27 июля 2004г. «О государственной гражданской службе Российской Федерации». Реформа государственной службы осуществляется параллельно с административной реформой.

Наряду с Конституцией РФ и базовыми федеральными законами  правовые основы государственной службы также составляют нормативные правовые акты Президента РФ и Правительства РФ, акты федеральных органов исполнительной власти, акты органов государственной власти субъектов Федерации, а также ряд важных судебных решений