Институт государственной службы: содержание, структура, проблемы и пути совершенствования

Попытки определить понятие «государственная служба» известны в отечественной юридической науке. Самое общее из них предлагал, например, видный русский государствовед Н.М. Коркунов. По его мнению, службой государству в широком смысле слова можно назвать всякую деятельность на пользу государству. Конкретизируя свою позицию, он определял государственную службу как особое публично-правовое отношение служащего к государству, основанное па подчинении и имеющее своим содержанием обязательную деятельность, совершаемую от лица государства и направленную к осуществлению определенной задачи государственной деятельности.

В законодательстве долгое время понятие «государственная служба» не фиксировалось. Впервые оно было нормативно закреплено в п. 1 ст. 2 ФЗ от 31 июля 1995г. «Об основах государственной службы Российской Федерации», где под государственной службой понималась профессиональная деятельность по обеспечению исполнения полномочий государственных органов. Позднее это понятие было скорректировано в ст. 1 Федерального закона от 27 мая 2003г. «О системе государственной службы Российская Федерации». В настоящее время государственная служба Российской Федерации определяется как профессиональная служебная деятельность граждан Российской Федерации по обеспечению полномочий:

-              Российской Федерации;

-              федеральных органов государственной власти, иных федеральных государственных органов;

-              субъектов Федерации;

-              органов государственной власти субъектов Федерации, иных государственных органов субъектов Федерации;

-              лиц, замещающих должности, установленные Конституцией РФ федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов;

-              лиц, замещающих должности, устанавливаемые конституциями, уставами, законами субъектов Федерации для непосредственного исполнения полномочий субъектов.[2]

Таким образом, законодательство исходит из трактовки понятия «государственная служба» в узком смысле. Работа в государственных организациях уже не рассматривается как государственная служба. Специальное законодательство о государственной службе на них не распространяется. Напротив, в советский период находящимися на государственной службе считались все те, кто, во-первых, занимался нефизическим трудом, а во-вторых, получал вознаграждение за труд из бюджетных средств.[3]

Анализ законодательства позволяет провести современную видовую классификацию государственной службы в зависимости от: 1) уровня осуществления государственной власти и федерального государственного устройства России; 2) правового положения государственного служащего.

Если говорить о федеральной государственной службе, то согласно  ст. 71 Конституции РФ она находится в исключительном ведении Российской Федерации. Федеральная государственная служба сама по себе не однородна. Она включает:

-              федеральную государственную гражданскую службу;

-              военную службу;

-              правоохранительную службу.[4]

Государственная служба субъекта Федерации включает в себя только его гражданскую службу.

В зависимости от правового положения государственного служащего можно выделить две разновидности государственной службы: гражданскую государственную службу и милитаризованную (военизированную) государственную службу. Классификация имеет общетеоретическое значение.

Гражданская государственная служба обладает рядом особенностей. Дело в том, что термин «государственная гражданская служба» в законодательстве закреплен недавно. В ч. 1 ст. 5 ФЗ-58 от 27.05.2003г. «О системе государственной службы Российской Федерации» она определяется как вид государственной службы, представляющий собой профессиональную служебную деятельность граждан на должностях государственной гражданской службы по обеспечению исполнения полномочий федеральных государственных органов, государственных органов субъектов Федерации, лиц, замещающих должности Российской Федерации, и лиц, замещающих государственные должности субъектов Федерации. Особенность государственной гражданской службы состоит в том, что она регламентируется не только специальным законодательством о государственной службе, которое имеет административно-правовую природу, но отчасти продолжает регулироваться законодательством о труде. Согласно ст. 73 ФЗ-79 от 27.07.2004г. «О государственной гражданской службе РФ» законы и иные нормативные правовые акты, содержащие нормы трудового права, применяются к отношениям, связанным с гражданской службой, в части, не урегулированной данным законом. Например, материальная ответственность гражданского служащего будет по-прежнему регулироваться соответствующими нормами Трудовым Кодексом РФ.

К государственной гражданской службе субъекта Федерации относится только служба в его государственных органах. Это может быть служба в аппаратах законодательных (представительных) и исполнительных органов субъекта Федерации, его конституционном (уставном) суде и др.

Государственная гражданская служба сама по себе не однородна. Существует определенная специфика ее прохождения в зависимости от того или иного государственного органа. Имеются особенности в прохождении государственной гражданской службы в налоговых органах, органах юстиции и некоторых других государственных органах.

Милитаризованная (военизированная) государственная служба — понятие собирательное. Оно объединяет военную и правоохранительную службу. Термин «милитаризованная (военизированная) государственная служба» в законодательстве не определен, но широко используется в юридической науке. Милитаризованная государственная служба осуществляется в органах военного управления, в органах внутренних дел, в таможенных органах, в органах прокуратуры, в некоторых других государственных органах, осуществляющих правоохранительную деятельность.

Для милитаризованной государственной службы характерны высокая степень централизации и жесткая дисциплина, более строгая иерархичность построения, повышенные требования к состоянию здоровья и физической подготовке госслужащего. Милитаризованная государственная служба регламентируется исключительно федеральным законодательством.

Милитаризованная (военизированная) государственная служба регламентируется нормами права значительно полнее и обстоятельнее, чем государственная гражданская служба.

Первоначально в основу организации государственной службы была положена система основополагающих идей, облеченных в форму правовых норм и закрепленных в ст. 5 ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации» как принципы государственной службы. Позднее эти принципы уточнены в ст. 3 ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации». Там законодатель уже говорит не просто о принципах государственной службы, а о принципах ее построения и функционирования. Таковыми являются: федерализм, обеспечивающий единство системы государственной службы и соблюдения конституционного разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации; законность; приоритет прав и свобод человека и гражданина, их непосредственное действие, обязательность признания, соблюдения и зашиты; равный доступ граждан к государственной службе; единство правовых и организационных основ государственной службы, предполагающее законодательное закрепление единого подхода к организации государственной службы; взаимосвязь государственной и муниципальной службы; открытость государственной службы и ее доступность общественному контролю, объективное информирование общества о деятельности государственных служащих; профессионализм и компетентность государственных служащих. В федеральном законе не уточняется, какие из перечисленных принципов относятся к построению, а какие к функционированию системы государственной службы.

3.              Структура государственной службы

Понятие государственной службы в нашей стране формировалось   и развивалось исторически. Долгие годы считалось, что в рамках государственной службы  регулируются такие вопросы, как установление должностей в государственных органах, правил и способов замещения должностей, подбор  работников, регулирование служебной деятельности, определение сроков  службы и правил увольнения. В таком смысле   государственная служба охватывала все  категории работников, занятых не только в государственном аппарате, но и в   учреждениях и организациях как объектах управленческого воздействия. Попыткой ограничить её содержание была трактовка государственной службы как специфического организационно-правового средства формирования и   организации работы личного состава всего государственного аппарата. И почти во всех  учебниках по административному праву, вплоть до самых новых, государственная служба трактуется в широком смысле как выполнение служащим своих обязанностей во всех государственных организациях, а в узком смысле – как выполнение им обязанностей только в государственных органах.

В Федеральном законе от 27 июля 2004г. "О государственной гражданской службе Российской Федерации" под государственной службой (ч. 1 ст. 3) понимается профессиональная служебная деятельность граждан Российской Федерации на должностях государственной гражданской службы Российской Федерации по обеспечению исполнения полномочий федеральных государственных органов, государственных органов субъектов Российской Федерации, лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, и лиц, замещающих государственные должности субъектов Российской Федерации. Таким образом, не является государственной службой работа в   качестве служащих государственных предприятий, организаций и учреждений. Не является государственной службой работа и в самих государственных органах по договорам (контрактам), заключённым в соответствии с трудовым или гражданским законодательством. И, конечно, действие Закона не распространяется на служащих частного сектора, какие бы высокие и общественно значимые  должности в этом секторе они не занимали. Все эти категории служащих полностью подпадают под режим частного права.

Однако не менее важной для уяснения предмета и пределов действия Закона является ст. 1, в которой определяются должности, исполнение обязанностей по которым не относится к государственной службе. Государственные должности  -  это должности в федеральных, региональных и иных государственных органах, устанавливаемые Конституцией, Федеральными законами, Конституциями  и Уставами субъектов Федерации для непосредственного исполнения полномочий государственных органов.

Должности гражданской службы подразделяются на следующие категории (ст. 9 ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации"):

1)              руководители - должности руководителей и заместителей руководителей государственных органов и их структурных подразделений, должности руководителей и заместителей руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти и их структурных подразделений, должности руководителей и заместителей руководителей представительств государственных органов и их структурных подразделений, замещаемые на определенный срок полномочий или без ограничения срока полномочий;

2)              помощники (советники) - должности, учреждаемые для содействия лицам, замещающим государственные должности, руководителям государственных органов, руководителям территориальных органов федеральных органов исполнительной власти и руководителям представительств государственных органов в реализации их полномочий и замещаемые на определенный срок, ограниченный сроком полномочий указанных лиц или руководителей;

3)              специалисты - должности, учреждаемые для профессионального обеспечения выполнения государственными органами установленных задач и функций и замещаемые без ограничения срока полномочий;

4)              обеспечивающие специалисты - должности, учреждаемые для организационного, информационного, документационного, финансово-экономического, хозяйственного и иного обеспечения деятельности государственных органов и замещаемые без ограничения срока полномочий.

Должности гражданской службы подразделяются на следующие группы:

1)              высшие должности гражданской службы;

2)              главные должности гражданской службы;

3)              ведущие должности гражданской службы;

4)              старшие должности гражданской службы;

5)              младшие должности гражданской службы.

Категории должностей гражданской службы делятся на следующик группы:

-              Должности категорий "руководители" и "помощники (советники)" подразделяются на высшую, главную и ведущую группы должностей гражданской службы.

-              Должности категории "специалисты" подразделяются на высшую, главную, ведущую и старшую группы должностей гражданской службы.

-              Должности категории "обеспечивающие специалисты" подразделяются на главную, ведущую, старшую и младшую группы должностей гражданской службы.