История возникновения и сущность бюрократии в государственном аппарате

         Если говорить о политической  истории России, то в ней ярко  видны глубокие корни и традиции российской  бюрократии,  обладающей  своими  специфическими особенностями. Гражданского общества европейского образца в  России  никогда не существовало. Государство всегда господствовало  над  обществом.  Поэтому бюрократия   обладала   преимуществом   по   сравнению   с   другими,   даже привилегированными сословиями. Экономические преобразования  в  значительной степени осуществлялись сверху, путем  государственного  принуждения,  причем превыше  всего  ставились  интересы  государства,  потребности   обороны   и экспансии,   и   эти   интересы   не   всегда   совпадали    с    интересами привилегированных  сословий.  В.П.   Макаренко   считает,   что   неизбежным следствием  этого  принципа  является   монополия   государства   на   любые социальные инициативы. Формы социальной жизни и организации,  не  навязанные государством,  решительно   пресекались.   На   этой   почве   формировалась бюрократическая традиция  политической  мысли  и  практики:  гражданин  есть собственность государства и все  его  действия  либо  определяются  властью, либо   являются   покушением   на   власть.[27]    Государство    становится всеобъемлющим  инструментом  для  реализации  задач,  направленных  на  свое воспроизводство.  Все  сферы  общественной  жизни  требуют  в  этом   случае тотальной  подконтрольности   со   стороны   государства.   Без   этого   их существование становится невозможным. В свою очередь необходимость в  полном контроле   и   соблюдении   интересов   государства   требуют    постоянного воспроизводства  аппарата,  который  сможет  осуществлять  этот  контроль  и блюсти эти интересы.

         Классики марксизма считали, что  при переходе  к  социализму  утрачивается главная  опора   бюрократии   -   система   капиталистических   общественных отношений. Но реальность показала, что бюрократия может существовать  и  без этой “главной” опоры, питая свои корни в более благодатной  и  непоколебимой почве - в самом государстве. Достаточно полный анализ  советской  бюрократии содержит работа кандидата экономических наук  Каратуева  А.Г.[28]  Советская бюрократия   вполне    успешно    приспособила    методы    “обобществления” производства,   а    также    идеологическое    единение    государства    и государственного  аппарата.  В  экономической   сфере,   а   А.Г.   Каратуев рассматривает методы господства советской бюрократии  именно  сквозь  призму экономической  деятельности,  государственная  бюрократия  смогла  проводить конфискационную  экономическую  политику,  которая   исключала   возможность конкуренции и  на  первое  место  выдвигала  фетиш  “плана”,  приоритетность выполнения  “показателей”,  поклонение  регламентирующим  документам.  Такая политика обеспечила формирование  военно-полицейского  характера  экономики, который подразумевал  невозможность  экономической  свободы  предприятий,  а также  простых  граждан,  которые   были   практически   лишены   источников независимого от  государственной  службы  существования.  В  такой  ситуации тотальной зависимости от государства, и прежде всего от аппарата  управления этим государством, складывалась возможность осуществления полного  контроля, максимального  использования  властных   полномочий   через   монополизацию, консервацию и постоянное воспроизводство  бюрократической  машины,  якобы  в интересах всего “общества”.   Очень интересно объясняется перманентная  бюрократизация  управленческого аппарата в  замечательной  работе  английского  публициста  Сирила  Норткота Паркинсона  “Закон  Паркинсона”.  Истоки  этого  феномена  он  рассматривает сквозь призму  социально-психологической  ориентации  чиновника.  Его  Закон выражается в форме двух “почти аксиоматических положений”:

        1) чиновник множит подчиненных,  но не соперников;

        2) чиновники работают друг на  друга.[29]

         Если кратко расшифровать эти  тезисы,  то  перед  нами  предстанет  вполне реальная картина. Чиновник, находясь  на  определенном  этапе  своей  жизни, жалуется  на  перегрузку,  и,  как  правило,  просит  себе  в  помощь   двух подчиненных. Причем обязательно двух, ни в коем  случае  не  меньше,  “чтобы каждый придерживал другого, боясь,  как  бы  тот  его  не  обскакал”[30].  С течением времени возникнет  необходимость  разгрузить  и  этих  подчиненных, назначив каждому в помощники еще по два исполнителя. Таким образом,  первый чиновник будет иметь определенный административный вес,  а  его  подчиненные будут  трудится  в поте  лица,  причем  независимо  от  того,   увеличилось количество  дел  или  нет.  При  выполнении  разросшимся  в   геометрической прогрессии штатом сотрудников по существу того же объема работ,  что  раньше выполнял первый чиновник, весь штат  оказывается  загруженным  полностью,  а чиновник-вершина пирамиды занят больше, чем прежде.   Не менее интересен обзор “болезни  Паркинсона”,  которая может поразить практически   любое   учреждение   и   способно    загубить    всякую    его работоспособность. Эта болезнь проходит стадии. Первый  признак  заболевания проявляется в том, что  среди  сотрудников  учреждения  появляется  человек, сочетающий  полную  непригодность  к  своему  делу  с   завистью   к   чужим успехам.[31] Опасность увеличивается, когда этот человек, не  справляясь  со своей работой, суется в чужую и пытается войти в руководство. Когда ему  это в  какой-то  степени  удается,  наступает  вторая  стадия  заболевания.   Он начинает выживать тех, кто способнее его, и не дает  продвинуться  тем,  кто может заменить его в будущем. И в конечном итоге штаты  заполняются  людьми, которые глупее начальника. Если он второго сорта, они будут третьего,  а  их подчиненные четвертого. А чтобы жить спокойной жизнью в этом учреждении  все принимают эти правила игры  и  пытаются  выглядеть  глупее,  чем  они  есть.

       Коматозного состояния учреждение достигает  на третьей стадии,  когда  в  нем снизу доверху не  встретишь  и  капли  разума.  Из  этого  состояния  выхода практически уже нет и  учреждение  обречено  на  гибель  или  неплодотворное существование.

         Различия  во  взглядах  на  истоки  феномена  бюрократии  отражаются   на классификации и типологии бюрократии, и на определении ее сущности.  

                         1.2. Типология бюрократии и ее сущность. 

         Б.П. Курашвили, как представитель  марксистского  подхода,  различает   два типа  бюрократизма  -  добросовестный  (патерналистский)  и   своекорыстный. Формула   добросовестного    (патерналистского)   бюрократизма:    максимум общественной пользы при максимуме  задаваемого  сверху  порядка  и  минимуме доверия к управляемым, минимуме  их  самостоятельности и инициативы  в их собственном деле и в общественной  жизни  в  целом.  Формула  своекорыстного бюрократизма:  максимум  карьеры  и  корыстного   использования   служебного положения  при  минимуме  заботы  об  общественной  пользе.[32]  Надо  также сказать, что Б.П. Курашвили отождествляет своекорыстный  бюрократизм  прежде всего с капитализмом, а при социализме он  “сохраняется  во  враждебной  ему среде”,   хотя “исторически   загнан    в    угол”[33].    Представителями патерналистского  (“отеческого”)   бюрократизма   Б.П.   Курашвили   считает добросовестных и честных чиновников,  которые  тем не  менее пропитываются “эгоцентристским     духом     аппарата,     профессиональным     снобизмом, технократическим  высокомерием”.[34]   В   социалистическом   обществе   они существуют также не в чистом виде - в виде местничества  и  ведомственности. Одним из обоснований  бюрократического  отчуждения  аппарата  управления  от управляемых  Б.П.  Курашвили  видит  в  необходимости  профессионализма    в управлении, который нередко порождает  у  чиновников  чувство  превосходства над “простыми” людьми.[35] Как отмечает А.П.  Бутенко,  одно  из  извращений социализма состоит в  том,  что  подменяется  “механизм  двусторонней  связи управляющих  и   управляемых...   механизмом   одностороннего   командования сверху”.[36]  Этот  механизм  неизбежно  вызывает  к   жизни   своекорыстное обособление и отчуждение аппарата управления от  общества,  использование  в корыстных  (групповых  или  индивидуальных)  интересах  предоставленных   им

властных  полномочий,  элитарно-кастовые  тенденции  в  их  среде, что   в совокупности составляет  социально-политическую  сущность  бюрократизма.[37]

       Организационно-техническую  сущность этого явления Б.П. Курашвили,  апеллируя к  работам  классиков  марксизма-ленинзма,  видит в   сплошной   формальной заорганизованности всего и вся, и в стремлении бюрократии выдать  формальное за содержание, а содержание - за формальное, когда весь  принцип  управления приобретает призрачный характер и  сводится  к  обожествлению  “показателей” как  инструмент  для  измерения   эффективности   аппарата   управления.[38]

       Немаловажен,  по  мнению  сторонников   марксистской   точки   зрения,   при определении  социально-политической  сущности  бюрократизма   и   вопрос   о “правовой”  основе  бюрократии,  которая  уделяет  исключительное   внимание “правовому обеспечению” своего воспроизводства,  созданию  юридической  базы для своего существования.

         Несколько  другую  классификацию   бюрократии  приводит  в  своей   работе “Хозяйственная этика мировых религий” Макс  Вебер.  Он  различает  два  типа бюрократии:    традиционную    “патримониальную”,    которой свойственно

иррациональное  начало, и современную рациональную. Первый  тип зародился и развивался, проникая постепенно во все сферы общественной  жизни,  вместе  с зарождением и развитием государственной машины. Он  охватывал  прежде  всего область государственного управления  и  поддержания  общественного  порядка. Среди   традиционной   бюрократии    М.    Вебер    вычленяет    “бюрократию

древнекитайских  мандаринов”  и  древнеегипетских,  позднеримских,  а также византийских чиновников. Древнекитайский  мандарин  отличался  от  чиновника “египетского, позднеримского и византийского типа” тем,  что он  вообще  не был специалистом управления, а скорее “литературно-гуманитарно  образованным

джентльменом”.[39] Рациональная бюрократия  сформировалась  в  эпоху  Нового времени, первоначально охватывая сферу частно-хозяйственной деятельности  и прежде  всего  сферу  внутрихозяйственного   управления   наиболее   крупных предприятий.   Постепенно    влияние    рациональной    модели    бюрократии распространилось и на другие сферы общественной жизни,  постепенно  вытесняя патримониальную.[40]  Но  тем не  менее,  общегосударственная   бюрократия, приобретая черты рациональности, четко отделялась М. Вебером  от  бюрократии частно-хозяйственной, т.к. существовал принцип невмешательства государства в   частно-хозяйственную   область   и   разграничение    экономической    и государственно-политической деятельности.  Современный  М.  Веберу  бюрократ отличается по его мнению от патримониального бюрократа второго типа  гораздо большей “рациональной предметной  специализированностью  и вышколенностью”, т.к.   произошло   вливание   рационального   начала    частно-хозяйственной бюрократии.

         Социально-политическую сущность  бюрократии  М.  Вебер  определяет  черезонтологическую    потребность    общества    в    социальной организации, структурированности и упорядочения вообще и видит глубокую внутреннюю  связь процесса бюрократизации с процессом огосударствления собственности.[41]  Эти процессы порождают неминуемое возникновение  угрозы  исчезновения  элементовсвободы  в экономической и других  сферах.   Государственная   бюрократия начинает  вмешиваться   во   внутрихозяйственное   управление   предприятий, подрывая его мелочной  опекой  и  вступая  в  противоречие  с  экономической рациональностью  и   рентабельностью.   Такая   ситуация   вмешательства   и тотального контроля с целью обеспечения фискальных  интересов  и  укрепления военной мощи государства была,  к  примеру,  очень  характерна  для  системы органов  управления  горнозаводской  промышленностью  Урала  XVIII-XIX  вв., когда частные предприятия организовывались и функционировали  под  неусыпным надзором государства.  Сфера  деятельности  этих  предприятий  также  строго регламентировалась  и   направлялась   в   русло   военной   промышленности.

       Выполнение   заказов    военного    ведомства    пользовалось    неоспоримой приоритетностью, а вопросы  экономической  целесообразности  и,  тем  более, рентабельности волновало государство в меньшей степени.

     ГЛАВА 2. Исторические корни бюрократизма 

     Бюрократия - категория историческая, в России она ведет начало от времени оформления абсолютизма. Не всякое лицо, причастное к яправлению, можно назвать бюрократом и не всякие учреждения - бюрократическими. Лица, отправлявшие управленческие функции, известны и во времена Русской Правды - уже тогда существовали вирники и тиуны. В последующие столетия численность их, как и номенклатура отправляемых ими функций, увеличивалась и усложнялась, но ни в XVI, ни в в XVII столетиях бюрократия в России еще не сложилась.

     Подобно тому как монархическую форму правления на основании определенных признаков считают абсолютистской (наличие регулярной армии, бюрократии, правильно организованной финансовой системы, определенного уровня развития товарно-денежных отношений, обеспечивавших материально абсолютистский режим), так и форму административного устройства правомерно называть бюрократической только в том случае, если налицо система, совокупность определенных признаков, а не один или несколько из них. Это - зависимость чиновников от монарха, строгая иерархия учреждений и должностных лиц, руководствующихся в своей деятельности уставами и регламентами, единообразие структуры и штатов учреждений и обязанностей должностных лиц, углубление разделения их труда, выражавшееся хотя бы в таком первичном виде, как разграничение гражданской и военной служб, и т. д.

     В обобщенном виде отличия в положении  государственного аппарата XVII столетия по сравнению с XVIII в. отражены в присягах. В XVII столетии отсутствовал единый текст присяги: в различных учреждениях имелись свои крестоприводные записи для различных категорий должностных лиц. Для подьячих Посольского приказа и Разряда она была не такой, как для подьячих прочих приказов; свои крестоприводные записи были у думных чинов, иностранцев на русской службе, донских казаков и т. д. При Петре же был установлен единый текст присяги, под которой ставили подписи как сенаторы, так и канцелярские служители: «Государственных коллегий в члены, такой; и прочие чины гражданские, и каждый особо»,- как сказано в Генеральном регламенте. Еще более существенно то, что в присягу Генерального регламента введено обязательство, которого нет и не могло быть в крестоприводных записях XVII в., а именно: действовать в соответствии с инструкциями, регламентами и указами.