Конституционно-правовой статус субъектов РФ

Между тем, в некоторых  конституциях республик, в основном принятых до вступления в силу Конституции  РФ 1993 г, говорится о суверенитете республик, о статусе суверенного государства (Башкортостан, Саха (Якутия), Татарстан, Тыва и др.). Конституция Татарстана 1993 г. не содержит положений о вхождении в состав РФ, а характеризует Татарстан как государство, "ассоциированное с Российской Федерацией" (эти положения были сохранены после решений Конституционного Суда РФ, констатировавшего несоответствие их Конституции РФ, а также после изменений Конституции Татарстана). В Федеративном договоре 1992 г., а также в договорах, которые субъекты Федерации (не только республики, но и другие субъекты) заключают между собой, речь идет не о разделении суверенитета, а о разграничении предметов ведения и полномочий органов государственной власти.

Республики не вправе нарушать государственную целостность России, единство системы государственной власти. Их народы свободно реализовали свое право на самоопределение, создав сначала автономию, а затем преобразовав ее в государство, являющееся частью Российской Федерации. Изменить этот статус, вернуть назад переданные Федерации суверенные права можно только с согласия Российской Федерации, путем изменения Конституции РФ или в соответствии с федеральным конституционным законом[9].

С пониманием государственной  природы республик тесно связан вопрос о правовом статусе их территорий. Каждая республика обеспечивает свою территориальную целостность. Границы  между республиками и с другими  субъектами РФ (внутренние границы) являются административными. Они отнюдь не всегда являются историческими границами коренных народов, как об этом говорится в некоторых конституциях республик. Происходившая при советской власти перекройка таких границ имела административный характер, иногда была произвольной (особенно на Северном Кавказе).

Внешняя граница республики является одновременно Государственной  границей Российской Федерации. Ее режим  определяется исключительно законами Федерации и международными договорами РФ с иностранными государствами. Территория республики, как и территории других субъектов РФ, не может быть изменена без ее согласия, а границы между республиками (как и другими субъектами) изменяются только с их взаимного согласия. В конституциях республик иногда устанавливаются формы волеизъявления народа республики на изменение ее территории, например, путем проведения референдума (Бурятия).

В отличие от других субъектов Федерации республика имеет свою конституцию и свою конституционно-правовую систему. Конституции  принимаются республиками самостоятельно, по процедуре, определенной самими республиками, и не нуждаются в утверждении  органами государственной власти РФ. Помимо конституции правовая система республики включает республиканские законы, другие нормативные акты республики, изданные в пределах ее компетенции (в том числе акты президентов республик, чего нет в других субъектах РФ), договоры республик с РФ, договоры республик с зарубежными странами (неполитического характера), другие акты. 
Конституции, законы, иные нормативные акты республик не могут противоречить Конституции РФ и федеральным законам, принятым в пределах полномочий Российской Федерации. В случае противоречия между федеральным законом и актом, изданным в республике, действует федеральный закон.                   

Неправомерны претензии  многих республик на приоритет своих  законов над федеральными. Закрепление  в конституционных актах республик такого рода положений противоречит основам конституционного строя Российской Федерации и ведет к ослаблению конституционной законности и охраны прав человека.

Республики в составе  РФ самостоятельно определяют систему  своих органов государственной власти в соответствии с основами конституционного строя, общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти в РФ и законодательством республики.

Каждая республика имеет  свой законодательный орган –  парламент; своё правительство; Верховный суд и Высший арбитражный суд. Многие республики имеют свой Конституционный суд. Систему органов прокуратуры в республику возглавляет прокурор республики, подчинённый Генеральному прокурору РФ.

Согласно Конституции  РФ (ст. 68) республика вправе устанавливать свой государственный язык. Такого права нет у других субъектов, в том числе создаваемых с учетом этнического признака (автономной области и автономных округов). Поскольку русский язык является государственным языком всей Федерации, то конституции республик обычно говорят о двух государственных языках: русском и языке той нации, которая дала имя республике (Бурятия, Калмыкия, Коми и др.). Многоязыкие закреплено в многонациональном Дагестане. Практически все республики признают и гарантируют права всех наций на пользование своим языком и на его развитие.[10]Вместе с тем, республики гарантируют всем народам, проживающим на их территории, сохранение родного языка, создание условий для его изучения и развития.

Республики самостоятельно утверждают свою государственную символику  — герб, флаг, гимн, определяют столицу. Государственная символика отражает национально-историческую символику народа. Республики вправе учреждать свои почетные звания и государственные награды.

Республика в  составе РФ имеет свое гражданство, что не присуще другим субъектам  Федерации. Поэтому, в отличие от них, каждый гражданин республики имеет два гражданства: федеральное и республиканское. Правда, вопросы гражданства регулируются лишь федеральным законодательством, прием в гражданство и выход из гражданства - компетенция Федерации, но республики могут вводить свои документы с указанием гражданства республики. У граждан некоторых республик имеются местные паспорта, где на родном языке (наряду с русским) обозначено гражданство республики. Практически гражданство субъекта Федерации большого значения не имеет (так обстоит дело и в других федерациях, например в США), т.к. согласно Конституции Федерации все граждане РФ во всех субъектах пользуются равными правами и несут равные обязанности. Тем не менее, в некоторых республиках РФ вопросы гражданства вели к конфликтным ситуациям в связи с проблемой языка российских паспортов, написанием фамилий в них и т.д.

Республики обладают международной правосубъектностью, могут быть участниками международных  отношений и внешнеэкономических  связей, могут заключать соглашения и договоры с иностранными государствами, участвовать в деятельности международных организаций. Такие полномочия принадлежат и другим субъектам РФ, но именно республики толкуют их наиболее широко.

Иногда в их конституциях говорится не только о внешнеэкономических, но о консульских и даже дипломатических представителях. На деле, международная правосубъектность республик может осуществляться лишь в определенных рамках, она ограничена. Международная деятельность республик не может противоречить Конституции РФ, федеральным законам, Федеративному договору. Она координируется федеральными органами государственной власти совместно с республиками.

Некоторые особенности  связаны с разграничением полномочий Федерации и республик. Федеративный договор 1992 г., как говорилось, отдельно разграничивал полномочия Федерации и ее различных субъектов, в том числе республик. Поэтому в нем присутствуют некоторые полномочия республик, которые не присущи другим субъектам Федерации.

Так, к совместному  ведению Федерации и республик отнесены судоустройство, кадры правоохранительных органов, защита прав национальных меньшинств, правовое регулирование интеллектуальной собственности, установление общих принципов местного самоуправления и др.

В целом, по договору Федерации и республик, к их совместному ведению был отнесен более широкий перечень вопросов совместной компетенции, чем по договорам Федерации с другими субъектами. Однако впоследствии Конституция РФ провела разграничение полномочий между Федерацией и субъектами в общем порядке, не выделяя отдельные виды субъектов (ст. 71 и 72), а о таких особенностях республик, как конституция, гражданство, государственный язык сказано отдельно в других статьях Конституции РФ. Положения же Федеративного договора, не соответствующие Конституции РФ 1993 г., утратили силу.Республики имеют свои столицы. Это города, являющиеся центрами политической жизни республик.  

3.2. Особенности  правового статуса краёв, областей, городов федерального значения.

После 1992 года Российская Федерация была преобразована таким образом, что бывшие административно-территориальные единицы - области и края смогли уравнять свой статус со статусом бывших автономных образований в составе Российской Федерации.

Сейчас в качестве субъектов Федерации в состав Российской Федерации входят, 7 краев (Алтайский, Краснодарский, Красноярский, Пермский, Приморский, Ставропольский, Хабаровский), 48 областей и 2 города федерального значения - Москва и Санкт-Петербург. Они являются государственно-территориальными образованиями, которым в соответствии с Конституцией (ст. 5, 65) придан статус субъектов РФ.

Статус краев, областей и приравненных к ним  городов федерального значения определяется Конституцией РФ, Федеративным договором  от 31 марта 1992 г., включающим в себя Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти РФ и органами власти краев, областей, городов федерального значения; другими федеральными актами.

Являясь субъектами Российской Федерации, края, области  и города федерального значения обладают определенной учредительной властью. Они вправе принимать свои уставы, законы и иные нормативные правовые акты. 
Устав закрепляет конституционно-правовой статус края, области, города федерального значения; организацию государственной власти, порядок нормотворческой деятельности; административно-территориальное деление и организацию местного самоуправления.

Края, области, города федерального значения располагают  своей территорией, которая не может  быть изменена без их согласия.  
Каждый край, область, город федерального значения образуют органы представительной, исполнительной и судебной власти, которые действуют на основе Конституции РФ, а также уставов края, области, города федерального значения.

Надо сказать, что если прежде органы власти краев, областей, городов республиканского значения относились законодательством к местным органам власти, то в настоящее время они к таковым не относятся, а являются органами государственной власти субъектов Федерации.

Края, области, города федерального значения вправе иметь свою символику. Так, согласно Уставу Иркутской области, область имеет свои герб и флаг, утверждаемые Собранием области. Порядок использования официальной символики области определяется ее законом.

Края, области, города Москва и Санкт-Петербург являются самостоятельными участниками международных и внешнеэкономических связей, соглашений с другими краями, областями, а также республиками, автономной областью, автономными округами, если это не противоречит Конституции и законам РФ. Координация международных и внешнеполитических связей краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга осуществляется федеральными органами государственной власти РФ совместно с органами власти краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга.

Статус края, области, города федерального значения может быть изменен только по взаимному  согласию РФ и соответствующего края, области, города федерального значения, согласно федеральному конституционному закону. В некоторых уставах краев  и областей устанавливается порядок изменения их статуса. Так, по Государственному Уставу Краснодарского края лишение его статуса субъекта Российской Федерации или придание ему статуса иного субъекта РФ возможно только на основе Конституции РФ и Федеративного договора при условии одобрения соответствующего решения на краевом референдуме.

Конституция РФ обеспечивает участие представителей краев, областей, городов федерального значения в решении вопросов, отнесенных к компетенции Российской Федерации. Для этого от краев, областей и городов федерального значения избираются депутаты в Государственную Думу и входят по два представителя в Совет Федерации: глава законодательного (представительного) и глава исполнительного органов государственной власти по должности.

Края и области имеют свои административные центры. 
Конституция РФ, Федеративный договор и уставы краев, областей и городов федерального значения определяют предметы ведения краев, областей и городов федерального значения. Они подразделяются на предметы совместного ведения Федерации и краев, областей и городов федерального значения и предметы, находящиеся в исключительном ведении последних. 
Согласно Конституции РФ и Федеративному договору, в совместном ведении Федерации и краев, областей и городов федерального значения в сфере государственного строительства находятся обеспечение соответствия уставов, законов и иных нормативных правовых актов края, области, города федерального значения Конституции РФ и федеральным законам; защита прав и свобод человека и гражданина; защита прав национальных меньшинств; обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности; режима пограничных зон.

В совместное ведение  РФ и краев, областей и городов  федерального значения входит широкий  круг вопросов законодательного регулирования, включающий административное, административно-процессуальное, трудовое, семейное, жилищное, земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды и др. 
       Введение чрезвычайного положения на территории края, области, городов Москвы и Санкт-Петербурга осуществляется федеральными органами государственной власти РФ с уведомлением органов власти края, области, городов Москвы и Санкт-Петербурга.

Согласно Конституции  РФ, по предметам совместного ведения  Федерации и ее субъектов издаются федеральные законы, в соответствии с которыми органы государственной власти краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга осуществляют собственное правовое регулирование в пределах своей компетенции, принимая правовые акты.

Законопроекты по предметам совместного ведения направляются краям, областям, городам Москве и Санкт-Петербургу для обсуждения и представления своих предложений. Все полномочия, не относящиеся к ведению федеральных органов государственной власти и к совместному ведению федеральных органов государственной власти и органов государственной власти краев, областей и городов федерального значения, осуществляются органами государственной власти последних самостоятельно в соответствии с Конституцией РФ. 
        Федеральные органы исполнительной власти по соглашению с органами исполнительной власти края, области, городов Москвы и Санкт-Петербурга могут передавать этим органам осуществление части своих полномочий, если это не противоречит Конституции и законам РФ. И наоборот, органы исполнительной власти края, области, городов Москвы и Санкт-Петербурга по соглашению с федеральными органами исполнительной власти могут передавать им осуществление части своих полномочий. 
Определенными особенностями характеризуется статус такого субъекта РФ, как Москва, являющегося столицей России. 15 апреля 1993 г. был принят Закон РФ "О статусе столицы РФ".