Незаконные правовые акты

Введение 

      Задачей любого правового государства является обеспечение законности и правопорядка, то есть обеспечение прав и свобод человека и гражданина. Но, как показывает практика, закон часто нарушают. Одним из видов таких нарушений  является принятие незаконных правовых актов. Имеются ввиду акты правовые по форме, но не по содержанию, так как содержат произвол субъектов правотворчества. Необходимым условием развития в стране демократии является создание эффективной правовой и политической системы. 

      Количество подзаконных актов всегда превышает количество самих законов. Поэтому от того, насколько они соответствуют закону, зависит, будут ли нарушены права граждан и организаций или нет. Кроме того, система подзаконных актов по сравнению с законодательными актами исследуется недостаточно.

      Законность  правовых актов в юридической  литературе освещается с отдельных  сторон, но данный вопрос требует комплексного решения. В данной работе мы не ставим цели полностью решить указанную  задачу, понимая ее масштаб. Наша цель – проанализировать последствия принятия незаконных правовых актов, то есть их воздействие на общественные отношения, признание таких актов незаконными и привлечение к ответственности за их принятие. 
 
 
 
 
 

1. Действие незаконных  правовых актов 

      Из  властного характера полномочий субъектов правотворчества, обязательности вынесенных ими решений вытекает презумпция правильности актов, каждый из которых (за исключением тех актов, которые предписывают совершить действия, прямо запрещенные законом) должен считаться законным и обязательным, пока иное не доказано в установленном законом порядке.

      Понимание законности правовых актов как не противоречия по форме и содержанию требованиям актов большей юридической  силы, а также строгого соблюдения пределов правового регулирования позволяет разбить её нарушения на две основные группы: явные, то есть заключающиеся в прямом противоречии общим нормам и выявляемые простым сравнением текста правовых актов; неявные (скрытые) – состоящие в замаскированном обходе норм закона и требующие анализа содержания правовых актов различных уровней по существу.

      Явные нарушения законности могут происходить  в виде «действия» - издания актов, противоречащих актам большей юридической  силы; и «бездействия» - нарушения  требований норм о необходимости принятия того или иного акта. Эти нарушения можно легко обнаружить.

      Иначе дело обстоит со скрытыми нарушениями, требующими значительных усилий для  их выявления. Выход уполномоченных субъектов за пределы собственной  компетенции и делегированных прав может происходить тремя основными путями, которые образуют виды скрытых нарушений законности правовых актов. Среди них: путем изменения правовыми актами объема правового регулирования по сравнению с предусмотренными актами большей юридической силы, в частности, изменения объема понятия, первоначально используемого в общих нормах, и трансформации круга субъектов, на который распространяется действие общих норм при их издании; путем изменения правовыми актами типа правового регулирования, которое чаще всего выражается в расширении исчерпывающих перечней оснований ответственности и преобразовании их в примерные; посредством издания правовых актов, принятых с соблюдением предъявляемых требований, однако предписывающих адресату прямо противоположные или взаимоисключающие действия, что представляет собой результат недостаточной согласованности положений правового акта и норм множества источников законодательства.

      В практике правового регулирования  имеется немало фактов, когда исполнение нормативных предписаний, формально соответствующих закону приводит к существенному ущемлению прав граждан и организаций.

      Отдельные субъекты Российской Федерации принимают  нормативные акты, противоречащие федеральному законодательству и даже Конституции  РФ. Подобное положение нарушает единство законности, снижает эффективность правового регулирования, дезорганизует общественные отношения¹.

      Засилье ведомственного нормотворчества приводит к грубым нарушениям прав человека. И получается, что в море законов  человек беззащитен.

      Очевидно, что ущерб, причиняемый незаконными актами различен. Различна степень вредности таких актов, как, например, приказ руководителя предприятия о наложении на работника взыскания, не предусмотренного правилами внутреннего трудового распорядка, с одной стороны, и постановление о запрете принимать на работу в определенные местности иностранных граждан – с другой. Но в любом случае все незаконные акты должны быть отменены полностью или в части, а пострадавшие от действия таких актов должны быть восстановлены в правах.

      Нереагирование на незаконные акты в силу малозначительности нарушения порождает у правотворческих и правоприменительных органов безответственность и чувство безнаказанности за издание подобных актов. А такая тенденция может привести к более существенному нарушению прав и законных интересов граждан и организаций.

      В России принимается большое количество незаконных индивидуальных правоприменительных  актов, которые не распространяются на неограниченный круг субъектов, как  нормативные правовые акты, а адресованы отдельным лицам и носят разовый характер. Их принятие и применение также может привести к значительным нарушениям прав граждан и организаций.

      В деятельности судов так же имеются  случаи принятия незаконных судебных актов. Даже в тех случаях, когда  суды высшей инстанции подобные приговоры все-таки отменяют, люди не всегда сразу выходят на свободу. Чаще - проводят в тюрьме еще несколько месяцев в ожидании освобождения.

      Судебные  ошибки бывают нечасто. Однако даже такие  единичные случаи вызывают тревогу, поскольку следствием допущены судебные ошибки - в указанных случаях это незаконное лишение свободы.

      Вынесение заведомо неправосудного решения по гражданским делам – явление  достаточно распространенное, но известными правоохранительным органам и общественности становятся единичные факты. Многие пострадавшие не обращаются в правоохранительные органы за защитой своих прав в силу незнания закона, другие – из-за боязни связываться с судами, третьи – из-за незначительного материального ущерба, причиненного им².

      Рассматривая действие судебного решения о признании правового акта незаконным необходимо определить субъективные пределы действия такого решения. Очевидно, что решение о признании незаконным ненормативного правового акта распространяется на то лицо (или несколько лиц), к которому относится незаконный акт.

      Законная  сила решения о признании нормативного правового акта незаконным распространяется на всех лиц, на которых возлагались  какие-то обязанности либо предоставлялись  права по данному акту. Отдельные  правовые последствия принятия такого решения, связанные с необходимостью возмещения ущерба потерпевшим лицам, должны разрешаться в общеисковом порядке, если соответствующие орган или должностное лицо откажутся возместить ущерб во внесудебном порядке. В данном случае будет иметь место преюдиция ранее установленных фактических обстоятельств³.  
 

2. Признание правовых актов незаконными 

      Согласно  ч. 2 ст. 46 Конституции РФ, решения  и действия (или бездействие) органов  государственной власти, органов  местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд.

      Кроме того, законодательством предусмотрена  возможность в отдельных случаях  обжалование правовых актов в  административном порядке. А также  физические и юридические лица могут  обратиться с вопросом о признании правовых актов незаконными к прокурору соответствующего правовому акту уровня, который, в свою очередь, может применить соответствующие средства прокурорского реагирования либо обратиться в суд.

      Правовой  акт может быть оспорен в любое время его действия как в целях предотвращения негативных последствий в будущем, так и для пресечения длящегося нарушения гражданских прав.

      Некоторое несоответствие положений, закрепленных в процессуальном и материальном законодательстве, послужило причиной разногласий в отношении допустимости признания судом правового акта недействительным и не порождающим правовых последствий со дня его издания.

    В ч. 2 ст. 253 Гражданского процессуального  кодекса Российской Федерации⁴ (далее – ГПК РФ) указано, что суд признает нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени, установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу.

      Согласно ст. 13 Гражданского кодекса  Российской Федерации⁵ (далее – ГК РФ) ненормативный акт государственного органа или органа местного самоуправления, а в случаях, предусмотренных законом, также нормативный акт, не соответствующие закону или иным правовым актам и нарушающие гражданские права и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица, могут быть признаны судом недействительными.

    В соответствии с Арбитражным процессуальным кодексом Российской Федерации⁶ (далее - АПК РФ)  нормативный правовой акт или отдельные его положения, признанные арбитражным судом недействующими, не подлежат применению с момента вступления в законную силу решения суда и должны быть приведены органом или лицом, принявшим оспариваемый акт, в соответствие с законом или иным нормативным правовым актом, имеющим большую юридическую силу (ч. 5  ст. 195).

    В ч. 2 ст. 201 АПК РФ указано, что арбитражный  суд, установив, что ненормативный  правовой акт, не соответствующий закону или иному нормативному правовому акту и нарушает права и законные интересы заявителя принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным. При этом ненормативный правовой акт, признанный недействительным, не подлежит применению со дня принятия об этом решения арбитражным судом (ч. 8 ст. 201 АПК РФ).

    Признание правового акта недействительным означает, что этот акт не порождает правовых последствий с момента его  издания, то признание правового  акта недействующим влечет за собой  прекращение его действия с момента, определенного решением суда. На практике решения судов формулируются по-разному: «признать акт незаконным», «признать акт недействующим», «признать акт недействительным». Для всех этих понятий общим является понятие «незаконность», означающее, что правовой акт противоречит действующему нормативному правовому акту большей юридической силы, в том числе и Конституции РФ. «Незаконность» включает в себя и  «признание акта недействительным», и «признание акта недействующим».

    Таким образом, суд может признать акт недействительным либо недействующим с момента вступления решения суда в законную силу или с того момента, когда нормативный акт стал противоречить нормативному правовому акту большей юридической силы. Применение судом того или иного полномочия в конкретном случае должно зависеть от момента, с которого правовой акт стал противоречить  нормативному правовому акту большей юридической силы.

    Признание правового акта, противоречащим акту более высокой юридической силы в момент его издания должно означать лишение юридической силы этого акта с момента издания. Иной момент лишения правового акта юридической силы может рассматриваться как исключение: например, если он вступил в противоречие с актом более высокой юридической силы, который был принят позднее, или отмена акта с момента издания повлечет за собой крупные убытки для бюджета, что должно констатироваться в судебном решении. Только таким образом можно повысить ответственность нормотворческих органов и их должностных лиц за принимаемые ими акты.

     В литературе высказана точка зрения, что отмена нормативного акта сама по себе не может служить основанием для отказа в признании акта недействительным, поскольку оспоренный акт фактически был направлен для исполнения до его последующей отмены. Отсюда основное отличие в правовых последствиях отмены и признания акта недействительным решением суда. Так, в случае отмены акта его действие прекращается со дня его отмены. Признание же судом нормативного акта незаконным влечет признание его недействующим со дня издания. Вывод суда в резолютивной части решения об удовлетворении заявления (жалобы) о признании нормативного акта недействительным по мотивам противоречия его закону означает, что оспоренный нормативный акт не порождает (не влечет) правовых последствий со дня издания и не подлежит применению, утратив юридическую силу «регулятора общественных отношений»⁷.