Организация работы и управления в органах прокуратуры

Наличие функциональной структуры способствует разделению труда по горизонтали, выработке более квалифицированных решений по определенным видам деятельности. Любое из подразделений или органов, входящих в организационную структуру, возглавляется руководителем. Эти руководители в соответствии с ролью и местом в структуре управления могут быть линейными и функциональными.

Линейными руководителями являются прокуроры районов, городов, прокуроры субъектов РФ, прокуроры специализированных прокуратур, Генеральный прокурор РФ, их заместители. К функциональным руководителям относятся помощники и старшие помощники прокуроров субъектов РФ, а также помощники и старшие помощники Генерального прокурора РФ.

Вертикальные связи в своей основе имеют отношения субординации. Горизонтальные связи отражают понятие координации или согласования поведения. А если иметь в виду, что в любом случае происходит и обратное воздействие от объекта управления к субъекту, то эти связи свидетельствуют о наличии в организационной системе органов прокурорского надзора и реординационных отношений.

В законодательстве, а именно, в ст. 129 Конституции РФ, в ст. ст. 17,18, 19 Закона "О прокуратуре" установлены основы субординационных отношений. В соответствии с указанными нормами органы прокуратуры являются централизованной системой с подчинением нижестоящих органов вышестоящим и Генеральному прокурору РФ. Генеральный прокурор РФ руководит системой прокуратуры Российской Федерации, издает обязательные для исполнения всеми работниками органов и учреждений прокуратуры приказы, указания, распоряжения, положения и инструкции, регулирующие вопросы организации деятельности системы прокуратуры РФ.

Прокуроры субъектов РФ, приравненные к ним прокуроры руководят деятельностью прокуратур городов и районов, иных приравненных к ним прокуратур, издают приказы, указания, распоряжения, обязательные для исполнения подчиненными работниками.

Прокуроры городов с районным делением руководят деятельностью районных и приравненных к ним прокуратур.

Законодательное закрепление, однако, получили только отношения подчиненности. Но структуру внутренних взаимоотношений прокуратуры среди ее органов и подразделений в ряде случаев нельзя объяснить лишь субординационными отношениями.

Как представляется, система органов прокуратуры основывается на организационно-управленческих связях грех видов.

К первому виду следует отнести связи, основанные на субординации или подчинения. Такие связи, построенные по типу сверху вниз, с определенной долей условности можно отнести к чисто управленческим; в них реализуется целенаправленное управляющее воздействие вышестоящих органов прокуратуры (субъектов управления) на нижестоящие органы прокуратуры, подразделения, должностных лиц (объекты управления).

Ко второму виду организационно-управленческих связей следует отнести связи, основанные на принципе реординации (обратного упорядочения). Важно пояснить, что коллектив прокуратуры в целом либо его подразделения и даже отдельные сотрудники имеют свои внутренние цели и задачи организации и деятельности, мотивы, потребности и интересы, которые могут оказывать существенное влияние на возникновение, регулирование и прекращение управленческих отношений, и целенаправленную деятельность органов прокуратуры. И в этом случае происходит обратное действие, характеризующееся возникновением отношений между субъектом управления и объектом по типу связи снизу вверх. Такие организационно-управленческие отношения основываются на принципе реординации. Примером возникновения таких отношений может служить ситуация, при которой инициатором принятия конкретного решения является нижестоящий прокурор. Косвенным образом это подтверждается и содержанием полномочий нижестоящих прокуроров, установленных законом по некоторым направлениям их деятельности. Например, в ст. 36 Закона "О прокуратуре" установлено право прокурора внести в порядке надзора протест на незаконное или необоснованное решение, приговор, определение или постановление суда, либо, на что следует обратить особое внимание – прокурор обращается к вышестоящему прокурору с представлением. В содержание представления входит предложение совершить определенные действия по восстановлению законности принятых судом решений.

Особенно заметны такие организационные отношения, когда в прокуратуре или каком-либо подразделении сильное влияние имеют неформальные управленческие структуры. Их деятельность создает условия, при которых руководителю прокуратуры приходится считаться с мнениями, как неформальных лидеров, так и в целом – коллектива прокуратуры. В данном случае также достигается согласованность действий субъектов и объектов управления, но только за счет использования силы саморегуляции.

Чем менее регламентирована организационная упорядоченность, тем большую роль играет механизм саморегуляции подразделения, общественное самоуправление. В настоящее время роль неформальных структур возрастает. Эта тенденция обусловлена усложнением взаимоотношений, демократизацией, ростом политической и социальной активности сотрудников органов прокуратуры.

Чрезмерное развитие саморегуляции, однако, может привести к проблеме соотношения централизации и децентрализации. Применительно к

отдельным органам прокуратуры можно сказать, что, получая права и ресурсы, прокурор получает возможность следовать собственным интересам и целям; они нередко могут не совпадать с интересами и целями всей системы прокуратуры.

Децентрализация сулит определенные выгоды, но в жизни, как известно, все имеет и теневую сторону. Чрезмерная самостоятельность может привести к тому, что нижние звенья будут вообще игнорировать цели организации. В этом случае отдельные части системы могут начать действовать вопреки общим целям.

Третьим типом связи, который используется в организационной структуре системы органов прокурорского надзора, является связь по типу субъект-субъект, объект-объект. Этот тип связи основан на принципе координации или согласования поведения субъектов и объектов управления. Такая связь обеспечивает взаимодействие отдельных частей системы органов прокуратуры за счет добровольно согласованного поведения составляющих ее элементов. Главным стимулирующим фактором для такого поведения являются совместные ценности. Именно они могут заставить не подчиненные друг другу органы прокуратуры, подразделения или отдельных сотрудников действовать в определенном направлении, решать поставленные перед системой органов прокуратуры задачи.

На этом типе связей строятся взаимоотношения между не подчиненными друг другу должностными лицами органов прокуратуры, между прокуратурами районов и городов, управлениями (главными управлениями) и отделами внутри органов прокуратуры субъектов РФ в аппарате Генеральной прокуратуры РФ.

Таким образом, система органов прокуратуры России является за некоторым исключением трехзвенной и основана на линейно-функциональном типе организационных структур. Основным содержанием структуры является взаимодействие составляющих ее элементов на условиях их субординации, реординации и координации.

1.2. Содержание организации работы и управления в органах прокуратуры

В учебной и научной литературе, а также среди практических работников органов прокуратуры понятие «организация» рассматривается неоднозначно. Иногда под организацией подразумевают какое-либо учреждение, предприятие… Нередко организацию отождествляют с процессом.

Системное понимание организации позволяет сделать вывод: организация – это устойчивая система совместно работающих индивидов на основе иерархии рангов и разделения труда для достижения общих целей.

Формирование любой организационной системы проходит несколько стадий развития.

На первой стадии осмысливается потребность общества, и вырабатываются решения по осуществлению сформированной потребности. Применительно к прокурорскому надзору, он, как известно, прошел эту стадию «кристаллизации» в 1722 г., когда по царскому указу была учреждена первая прокурорская должность.

На второй стадии развития организации люди, входящие в организацию, начинают взаимодействовать, реализуя совместные усилия для достижения поставленных перед организацией целей. Основным ее содержанием является всестороннее взаимодействие составляющих частей и элементов. На этой стадии происходит признание организации со стороны общества, ее утверждение в качестве одного из элементов общественной жизни.

На третьей стадии организация приобретает достаточно устойчивые формы взаимодействия составляющих ее людей как внутри своей системы, так и во взаимоотношениях с другими социальными системами по поводу реализации целей организации.

Все эти стадии характерны для организации работы в органах прокуратуры. В современный период развития под организацией работы подразумевается система действий относительно постоянного характера, взаимосвязанных и взаимообусловленных между собой, являющихся необходимыми условиями эффективного осуществления полномочий прокурора и следователя органов прокуратуры. Данная система действий в целом и отдельные составляющие эту систему действия имеют свои непосредственные цели и задачи, содержание, процедурный порядок их выполнения и результаты.

Организация работы в органах прокуратуры включает в себя организацию прокурорского надзора, предварительного следствия, и иной деятельности. Под иной деятельностью следует понимать направления работы органов прокуратуры, обозначенные в ст. 1 Закона "О прокуратуре". Кроме того, в прокуратуре должна быть организована работа различных вспомогательных (обеспечивающих) подсистем. Например, таких, как кадры, систематизация законодательства, делопроизводство, материально-техническое обеспечение и других.

В силу того, что организация работы в органах прокуратуры находится в постоянном развитии, определить формализованный перечень вопросов, относящихся к организации работы, не только трудно, но и нецелесообразно. Органы прокуратуры прошли в своей организации достаточно долгий путь, позволяющий выявить некоторые закономерности. Эти закономерности приобрели свойство обязательных условий эффективности организации работы. В полной мере они могут быть названы основами организации работы в органах прокуратуры и быть содержанием работы прокурора по организации прокурорского надзора, предварительного следствия, иной, предусмотренной законом деятельности органов прокуратуры.

К таким обязательным организационным условиям относятся:

– информационно-аналитическая работа в прокуратуре (учет и анализ деятельности);

– прогнозирование и планирование работы прокуратуры;

– руководство деятельностью органов прокуратуры;

– стимулирование (мотивация) работы в органах прокуратуры;

– контроль.

В настоящее время ни один прокурорский работник не сомневается в том, что успех в работе в решающей степени зависит от того, как в прокуратуре ведется информационно – аналитическая работа. Обладание достоверной, полной информацией позволяет прокурору:

– правильно сформировать цели деятельности;

– выбрать приоритетные направления надзора, объекты проверки;

– рационально распределить имеющиеся силы и средства для достижения поставленных перед прокуратурой целей.

Учет и анализ работы прокуратуры связаны со сбором, передачей, обработкой, выдачей и использованием информации для реализации целей и задач прокурорского надзора, предварительного следствия, иной деятельности.

Для сбора необходимой информации прокурор использует предоставленные ему Законом о прокуратуре полномочия, в соответствии с которыми он имеет право входить на территорию и в помещения поднадзорных органов и учреждений, иметь доступ к их документам и материалам, требовать от руководителей и других должностных лиц предоставления необходимых документов, материалов, статистических и иных сведений, вызывать должностных лиц и граждан для объяснений по поводу нарушений законов.

Источником информации могут быть также уголовные дела и материалы, находящиеся в производстве следователей прокуратуры. Следователи органов прокуратуры для получения информации пользуются правами и процедурами, установленными уголовно-процессуальным законодательством Российской Федерации.

Важнейший этап информационно-аналитической работы – анализ информации, т.е. ее обобщение и оценка.

Именно по результатам следует оценивать работу органов прокуратуры. Можно выделить три вида результатов деятельности органов прокуратуры.

Главный результат – это состояние законности и правопорядка на территории или объекте, входящих в сферу компетенции конкретной прокуратуры.

Ко второй группе можно отнести функциональные результаты, свидетельствующие о полноте использования полномочий прокуратуры по достижению стоящих перед ней целей и задач. Эти результаты обычно фиксируются в формах статистических отчетов. К таким результатам, например, относятся показатели, свидетельствующие о количестве прокурорских проверок, протестов прокурора, участия прокурора в судебных заседаниях по уголовным, гражданским и арбитражным делам, количестве расследованных уголовных дел.