Основные стадии законодательного процесса

Кодексы - это законодательные  акты, в которых сведены к внутреннему  единству нормы права соответствующей  отрасли права, систематизированы  юридические нормы, регулирующие определенную область общественных отношений.

Договоры, ратифицированные законодательным органом, приобретают  силу закона и также обязательны  для исполнения на всей территории Российской Федерации.

Кроме того, палаты Федерального Собрания принимают в пределах своей  компетенции регламенты и постановления, обязательные для исполнения на всей территории Российской Федерации.

Федеральные законы принимаются  палатами Федерального Собрания, подписываются  и обнародуются Президентом Российской Федерации и выражают волю всего  народа Российской Федерации.

2. Основные стадии  законодательного процесса

2.1 Рассмотрение  законопроектов в палатах Федерального  Собрания

Основные стадии законодательного процесса:

- реализация права законодательной  инициативы;

- предварительное рассмотрение  законопроекта в комитетах Государственной  Думы;

- рассмотрение законопроекта  Думой в трех чтениях и его  принятие;

- рассмотрение и одобрение  принятого Думой закона Советом  Федерации; особая стадия - преодоление  разногласий, возникших между  Советом Федерации и Думой  в связи с отклонением Советом  Федерации принятого Думой закона;

- подписание и обнародование  закона Президентом Российской  Федерации; особая стадия - повторное  рассмотрение закона, отклоненного  Президентом, в Думе и Совете  Федерации. Некоторые правоведы  выделяют еще одну стадию - выявление  общественной потребности в принятии  закона.

Рассмотрение законопроектов в палатах Федерального Собрания.

1-я стадия. Законодательный  процесс начинается с реализации  конституционного права законодательной  инициативы. Законодательная инициатива - это право уполномоченных субъектов  официально поставить вопрос  об издании, изменении или отмене  закона. Выступление с законодательной  инициативой влечет обязательное  обсуждение ее в парламенте. Согласно  Конституции РФ правом законодательной  инициативы обладают Президент  России, Совет Федерации в целом,  отдельные члены Совета Федерации,  депутаты Государственной Думы, Правительство России, законодательные  (представительные) органы субъектов  Российской Федерации, а также  Конституционный Суд, Верховный  Суд, Высший Арбитражный Суд  по вопросам их ведения. 

В пакет документов законопроекта  входят: текст законопроекта с  указанием субъекта права законодательной  инициативы (автора); пояснительная  записка, содержащая предмет законодательного регулирования, изложение концепции  законопроекта, обоснование необходимости  его принятия (цель, прогноз последствий); справка о состоянии законодательства в этой сфере, перечень законов, которые  нужно будет отменить, изменить, принять; финансово-экономическое обоснование (для финансовых законов необходимо заключение Правительства Российской Федерации); криминологическая экспертиза и др⁴.

2-я стадия. Совет Государственной  Думы направляет законопроект  в один или несколько комитетов  для предварительного рассмотрения. Один из них назначается ответственным.  Законопроект направляется также  для подготовки и представления  отзывов, предложений и замечаний  в комитеты, комиссии и депутатские  объединения Государственной Думы, Президенту, в Совет Федерации,  в Правительство, в высшие суды (по вопросам их ведения), в  субъекты Российской Федерации  (по предметам совместного ведения).

Для работы над проектом закона комитет создает рабочую  группу, в состав которой могут  включаться депутаты других комитетов, а также представители субъекта законодательной инициативы с правом совещательного голоса. Могут привлекаться также представители министерств, ведомств, субъектов Российской Федерации, общественных организаций, специалисты, ученые, другие заинтересованные организации  и лица. Проводится научная, правовая, лингвистическая, криминологическая  экспертиза. Все замечания и предложения  рассматриваются на заседаниях комитета открыто и могут освещаться в  СМИ. Законопроекты могут выноситься также на парламентские слушания. При необходимости заседания комитета и парламентские слушания могут быть закрытыми.

Субъект права законодательной  инициативы имеет право изменить текст законопроекта или отозвать его.

В итоге законопроект направляется в Совет Государственной Думы, который может вернуть его  на доработку, направить в другой комитет или вынести на пленарное  заседание Думы.

3-я стадия. Государственная  Дума рассматривает законопроект  поочередно в трех чтениях  (законопроект о федеральном бюджете  рассматривается в четырех чтениях).

В первом чтении обсуждаются  основные положения законопроекта, вопрос о необходимости его принятия, дается общая оценка его концепции. С докладом выступает инициатор  законопроекта, затем представитель  ответственного комитета, заслушиваются  предложения и замечания депутатских  объединений, представителей Президента, Правительства, субъектов Российской Федерации, всех других заинтересованных сторон. Возможные решения: принять  закон в первом чтении и направить  его в Совет Федерации; отклонить  законопроект; принять законопроект и продолжить над ним работу в  Думе во втором и третьем чтениях.

Поправки к законопроекту, принятому в первом чтении, вправе вносить все субъекты права законодательной  инициативы. Ответственный комитет  Думы изучает и обобщает все поправки и предложения к законопроекту  в виде таблицы поправок с рекомендациями принять поправку или отклонить.

Во втором чтении с докладом выступает представитель ответственного комитета. После обсуждения могут  быть приняты его рекомендации, возможно обсуждение каждой поправки в отдельности  и постатейное голосование. В  результате голосования Дума принимает  законопроект во втором чтении или  отклоняет его. Принятый законопроект снова направляется в ответственный  комитет для устранения с участием Правового управления аппарата Думы возможных внутренних противоречий и редакционной правки.

Совет Государственной Думы выносит отредактированный законопроект на рассмотрение в третьем чтении, в котором не допускаются внесение поправок и обсуждение отдельных  его частей. Законопроект принимается  большинством голосов от общего числа  депутатов или отклоняется. Как  исключение, закон по требованию депутатских  объединений, представляющих большинство  депутатов, может быть возвращен  к процедуре второго чтения.

4-я стадия - рассмотрение  законопроекта в Совете Федерации.  Текст закона, принятого Думой,  в течение 5 дней направляется  в Совет Федерации, который  выполняет роль цензора законов.  Принятый Государственной Думой  закон рассматривается в профильном  комитете Совета Федерации, который  готовит заключение по нему. Его  содержание зависит от того, является  ли закон обязательным для  рассмотрения Советом Федерации  или нет. Обязательному рассмотрению  в Совете Федерации подлежат  принятые Думой законы по вопросам: федерального бюджета; федеральных  налогов и сборов; финансового,  валютного, кредитного, таможенного  регулирования, денежной эмиссии;  ратификации и денонсации международных  договоров Российской Федерации;  статуса и защиты Государственной  границы Российской Федерации;  войны и мира; все федеральные  конституционные законы, а также  (по Регламенту СФ) законы по  вопросам совместного ведения  Российской Федерации и ее  субъектов. 

Рассмотрение закона на заседании  Совета Федерации начинается с оглашения  заключения комитета и проекта постановления, внесенного этим комитетом. Затем Совет  Федерации большинством голосов  принимает решение: одобрить или  отклонить закон без обсуждения либо обсудить его на заседании палаты. По результатам обсуждения также  принимается решение большинством голосов одобрить или отклонить  закон, принятый Думой.

В практике работы Федерального Собрания были случаи необоснованного  затягивания сроков рассмотрения законов  Советом Федерации. Конституционный  Суд по запросу Государственной  Думы расширил конституционное положение  о необходимости рассмотрения закона Советом Федерации в течение 14 дней. В редакции Конституционного Суда оно записано иначе: рассмотрение закона, подлежащего обязательному  рассмотрению Советом Федерации, должно начаться не позднее 14 дней после его  передачи в Совет Федерации.

Если же закон не подлежит обязательному рассмотрению в Совете Федерации, процедура его одобрения  может быть иной. Профильный комитет  может внести предложение: одобрить закон, принятый Думой, и не вносить  его на рассмотрение палаты; рекомендовать  Совету Федерации рассмотреть на своем заседании принятый Думой  закон. В первом случае Председатель Совета Федерации принимает решение  не вносить закон на рассмотрение палаты, и закон считается одобренным. Но Председатель может и отклонить  рекомендацию комитета и включить в  повестку дня закон на рассмотрение палаты. Это решение может быть обусловлено требованием Президента, Правительства или, по крайней мере, двух членов палаты, представляющих один субъект Российской Федерации.

При рассмотрении такого закона Советом Федерации решение также  принимается большинством голосов: или одобрить закон, или отклонить  его.

Закон, одобренный Советом  Федерации, а также закон, не рассмотренный  Советом Федерации в течение 14 дней и считающийся одобренным Советом  Федерации, направляется в течение 5 дней Президенту Российской Федерации  для подписания и обнародования.

Закон может быть отклонен в целом, либо ввиду неприемлемости отдельных его положений, разделов, глав, статей, пунктов статей. При  этом Совет Федерации должен предложить свою редакцию отклоненных частей закона.

Если закон отклонен, то постановление направляется в Думу, и с этого момента начинается особая стадия законодательного процесса по преодолению разногласий между  Советом Федерации и Государственной  Думой. Возражения Совета Федерации  рассматриваются в соответствующем  комитете Думы. Для преодоления разногласий  может быть создана согласительная комиссия по инициативе одной из палат, Президента Российской Федерации или  автора законопроекта. Согласительная комиссия вырабатывает взаимоприемлемый текст закона, который повторно рассматривается  на заседании Думы. При этом обсуждаются  только согласованные поправки к  закону, не затрагиваются другие разделы. Дума, как и Совет Федерации, не связана решением согласительной комиссии и может принимать любые решения  о принятии или отклонении закона. Если Дума принимает большинством голосов  закон в редакции согласительной комиссии, закон снова направляется в Совет Федерации.

Если же Дума не приняла  предложения согласительной комиссии и выразила свое несогласие с решением Совета Федерации об отклонении закона, то она может поставить на голосование  закон в ранее принятой редакции. В этом случае закон считается  принятым, если за него проголосовало  не менее 2/3 от общего числа депутатов  Думы. Принятый в этом порядке закон  в течение 5 дней, минуя Совет Федерации, направляется Президенту Российской Федерации  для подписания и обнародования.

Государственная Дума большинством голосов может снять с повторного рассмотрения закон и вернуть  его авторам.

2.2 Подписание  и обнародование законов Президентом  Российской Федерации

На 5-й стадии все федеральные  законы, принятые Федеральным Собранием, для вступления их в силу должны быть подписаны Президентом Российской Федерации в течение 14 дней и обнародованы в течение 7 дней после подписания. Федеральные законы вступают в силу по истечении 10 дней после их официального опубликования, или в законе может быть предусмотрен иной порядок: со дня официального опубликования; с конкретной даты, указанной в законе. Причем отдельные части закона могут иметь разные сроки вступления их в силу. Рассматриваемая стадия принятия закона является завершающей, если Президент подписал закон.

Но Президент Российской Федерации имеет право отлагательного вето. В случае отклонения закона Президентом  Российской Федерации начинается особая стадия - повторное рассмотрение закона, отклоненного Президентом Российской Федерации⁵.

Закон направляется Советом  Государственной Думы в соответствующий  комитет или специально созданную  комиссию для выработки рекомендаций. В результате Дума может принять  решение: согласиться с предложением Президента и одобрить закон в  редакции, предложенной Президентом, или  согласиться с Президентом о  нецелесообразности принятия закона; преодолеть вето Президента - принять  повторно закон в ранее принятой редакции большинством в 2 / 3 голосов.

Кроме того, закон может  быть принят с учетом отдельных предложений  Президента. Может быть создана комиссия для выработки согласованной  с Президентом и Советом Федерации  редакции закона. Закон может быть также возвращен к процедуре  первого чтения.

Постановление Государственной  Думы об итогах повторного рассмотрения закона, отклоненного Президентом, с  соответствующим текстом закона направляется в Совет Федерации.

Федеральный закон, принятый Думой при повторном рассмотрении в новой редакции, рассматривается  Советом Федерации как вновь  принятый закон, а закон, принятый Думой  в прежней редакции 2 / 3 голосов, направляется Председателем Совета Федерации  для подготовки заключения в ответственный  комитет. На заседании палаты без  обсуждения или после обсуждения на голосование ставится вопрос об одобрении закона в прежней редакции, и закон считается одобренным, если решение принято большинством не менее 2 / 3 голосов.