Порядок внесения изменений и дополнений в конституцию РБ

Как на этой сессии, так и  на последующих узловыми, спорными оставались вопросы о форме правления (президентская или парламентская  республика); о профессиональном статусе  депутатов (т. е. работают ли они в  парламенте на постоянной основе или  совмещают депутате кую деятельность с выполнением иных обязанностей); о государственности белорусского языка; об административно-территориальном устройстве. Сколько шла работа над текстом, столько же и витала идея вынесения на референдум спорных положений, чтобы правоту в споре определил народ.

Полагаем, что подготовку текста Конституции вполне можно было завершить в течение 1991 — первой половины 1992г., каких-то серьезных концептуальных изменений он после 1992 г. не претерпел. Однако, к сожалению, этот процесс явно затянулся. Интересно было обнаружить, что принятая в мае 1992 г. Конституция Туркменистана весьма похожа структурно и содержательно на тот вариант белорусской Конституции, который был подготовлен в 1991 г.

В октябре 1992 г. проект Конституции, подготовленный с учетом предложений, высказанных депутатами на седьмой  сессии, а также граждан в ходе народного обсуждения, был внесен для рассмотрения на десятой сессии Верховного Совета. К этому времени  в Конституционную комиссию поступило  около семи тысяч предложений  и замечаний от отдельных граждан, трудовых коллективов, общественных объединений.

Работа над проектом Конституции  в это время проходила на фоне инициирования референдума по вопросу  о необходимости роспуска Верховного Совета и проведения осенью 1992 г. выборов  в высший орган государственной  власти на основании закона о выборах, проект которого был внесен оппозицией БНФ в Верховном Совете.

Как известно, Верховный  Совет 29 октября 1992г. отклонил предложение  о проведении референдума, после  чего даже в самом парламенте стали  раздаваться голоса о том, что  Верховный Совет стал не легитимным, утверждалось, что воля народа превыше  всего. Надо признать, что у парламента были правовые основания для принятия такого решения, так как прежняя  Конституция это допускала. Для  того чтобы учесть опыт и в будущем  исключить подобную ситуацию, в проект Конституции рабочей группой  специально было включено положение  о том, что если инициатива о проведении референдума исходит от граждан (не менее 450 тыс.) или главы государства, то парламент обязан назначить референдум.

В тот же день, 29 октября 1992 г., Верховный Совет принял постановление, в котором заявил о необходимости  ускорения конституционных преобразований в Республике Беларусь. Была отмечена необходимость принятия новой Конституции не позднее 1993 г. и проведения в марте 1994 г. выборов в новый высший орган государственной власти. Данное решение никем не отменялось, однако оно не было выполнено, и полномочия парламента после заявленной даты (март 1994 г.) продолжались еще два с половиной года[3, с. 14].

Впервые на постатейное голосование  проект был предложен на двенадцатой  сессии Верховного Совета. С 19 мая по 7 июля 1993 г. было принято полностью  около 70 статей и частично 19 статей. Верховный Совет действительно  сделал огромный шаг на пути к принятию нового Основного Закона. В этой связи диссонансом выглядело предложение тогдашнего Председателя Верховного Совета С. Шушкевича принять новую Конституцию не на референдуме, что всегда в мире считалось высшей степенью легитимности и к чему власти прибегают в моменты острого противостояния (например, путем референдума Конституции приняты в последнее время в России, Румынии, Таджикистане, Казахстане, Польше, Эстонии, некоторых восточных землях объединенной Германии), а Конституционной ассамблеей — специально создаваемым органом, который бы подменил парламент в данном случае. В сентябре 1993 г. такое предложение С. Шушкевичем было официально внесено, однако вполне резонно не было поддержано депутатами.

Завершила работу над текстом  Конституции тринадцатая сессия, начавшая свою работу в ноябре 1993 г. Интересно, что тогда же было «открыто»  голосование путем именных бюллетеней по отдельным положениям проекта (разделы  «Законодательная, исполнительная и  судебная власть», «Местное управление и самоуправление»). Такое голосование  проводилось в течение нескольких дней. После того, как за принятие названных разделов путем сбора именных бюллетеней высказалось квалифицированное большинство депутатов, появилась надежда, что принятие Конституции может состояться в самое ближайшее время. Хотя небезынтересно будет знать, что в феврале 1994 г. Верховный Совет внес дополнения в ст. 97 Конституции 1978 г., согласно которым он мог на определенный срок передавать осуществление своих отдельных полномочий Совету Министров.  

ГЛАВА 2

ПРАВОВОЙ АНАЛИЗ ОСНОВНЫХ ПОЛОЖЕНИЙ КОНСТИТУЦИИ  РЕСПУБЛИКИ БЕЛАРУСЬ 1994 Г.

Общепризнанным считается  факт, что Конституция составляет ядро правовой системы, она является базой для развития всего законодательства. Не случайно второе сопутствующее название Конституции — Основной Закон. Сейчас это название содержится лишь в преамбуле  Конституции.

Отличительными признаками нового Основного Закона Беларуси являются: 1) деидеологизированный характер; 2) закрепление в качестве экономической основы многообразия форм собственности; 3) установление равенства государства и гражданина, наличие у них взаимных обязательств; 4) закрепление в качестве вектора для развития текущего законодательства приоритета общепризнанных принципов международного права; 5) разделение и взаимодействие властей; 6) прямой характер действия норм Конституции.

«Демократия в Республике Беларусь, — гласит ст. 4 Конституции, — осуществляется на основе многообразия политических институтов, идеологий  и мнений. Идеология политических партий, религиозных или иных общественных объединений, социальных групп не может  устанавливаться в качестве обязательной для граждан». В хорошо известной  ст. 6 (в Конституции 1978 г. закреплялась руководящая и направляющая роль компартии) сейчас речь идет о функционировании государственного механизма на основе принципа разделения властей. В Основном Законе, исходя из отказа от заранее  данной идеологической направленности, как и в конституциях цивилизованных стран, не говорится о строительстве  социализма, коммунизма или капитализма. Подчеркивается (ст. 13) равенство всех форм собственности и их защита. В новой Конституции нашли отражение политические и социально-экономические перемены, предусмотрена программа совершенствования демократии, гарантии прав и свобод [8].

По предыдущей Конституции  Беларуси государство имело явно выраженный тоталитарный характер. Начиная  с 1989 г. прежнюю Конституцию приходилось  беспрерывно обновлять, причем не только отдельные статьи, но и разделы, и  главы. Прежде всего речь идет об основах общественного строя Беларуси, положениях, касающихся организации и деятельности органов государственной власти, статуса политических организаций. Раздел же о правах и свободах граждан оставался до принятия новой Конституции практически неизменным и отражал патерналистский характер государства [3, с. 17].

Конституция 1978 г. в 90-е годы стремительно превращалась в архаичный  документ. Это в решающей мере обусловливалось  тем, что в конце 80-х — начале 90-х годов в общественном сознании с новой силой встала проблема обретения республиками бывшего  СССР государственного суверенитета, устранения монополии одной партии на власть, утверждения политического и экономического плюрализма. Совершенно иначе воспринимались ценности демократии, права и свободы граждан, роль государства в их обеспечении. Все чаще политики обращались к таким важнейшим документам, как Всеобщая декларация прав человека, Международный пакт о гражданских и политических правах, Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах и т. п., многие принципиальные положения которых даже не упоминались в прежней Конституции.

Конституция любого государства, в том числе и белорусского, ставит и решает фактически три группы проблем: 1) регламентация института  прав и свобод; 2) создание нового государственного механизма; 3) разработку нового права, создание новой судебной системы, которая  должна пресекать возможный произвол власти.

С принятием новой Конституции  главными задачами являются формирование конституционной практики, отвечающей букве и духу Основного Закона, обеспечение непосредственного  действия Конституции, ее единообразного применения. Нужно сделать все, чтобы  юридическая и фактическая конституции  совпадали.

К сожалению, приходится констатировать, что для нас более характерны традиции правового нигилизма, которые  нельзя быстро искоренить. Если еще  в Великой хартии вольностей 1215 г. было закреплено право выезда из страны и въезда в страну, то у нас  не только живы воспоминания об институте  прописки, но он еще существует. (Новая  Конституция определяла сроки принятия закона по данному вопросу.) Наша недавняя история отличается отсутствием свободы мысли, совести, убеждений, свободы передвижения, неприкосновенности собственности, деформациями в пользу коллективистского начала и рядом других отрицательных аспектов. Многое Президенту и парламенту нужно создавать заново, причем это касается не только экономики, но и духовной сферы, культуры.

Около 50 % статей Конституции  посвящены правам и свободам. Дальнейшее их развитие, наполнение новым содержанием, их гарантированность — задача всех государственных органов, в том  числе судов. Необходимо с учетом новой Конституции и закрепленных в ней принципов дать классификацию  прав и свобод. Вычленение их в ту или иную группу позволит найти в  них общее и особенное, определить стратегию их развития и защиты.

Конституция Республики Беларусь, на наш взгляд, различает права  человека и гражданина. Представляется, что предметом особой заботы государства  в первую очередь должны стать  неотъемлемые, неотчуждаемые права  человека, иными словами, те, которые  изначально не носят нормативного характера, не дарованы государством, а, наоборот, государство в этой сфере имеет  ограничения (право на жизнь, на неприкосновенность, свободу передвижения, свободу убеждений и др.). Именно естественные права выступают в качестве критерия прав позитивных, т. е. исходящих от государства и закрепляемых в нормативных актах.

В области обеспечения  неотъемлемых прав человека должны быть в первую очередь сосредоточены  усилия на скорейшем достижении международных  стандартов. Это тем более необходимо в силу нашего стремления в Совет  Европы.

Верховный Совет, принимая в  марте 1994 г. Конституцию, совершил революцию, закрепил в ней принцип разделения властей, тем самым лишив себя монополии на власть, которой он юридически обладал с июня 1990г. По существу, можно говорить о демонополизации  власти. Однако мало провозгласить  данный принцип, необходима его реализация на практике. Прошедший период показал, что на этом пути возникло много  трудностей и проблем, истоки которых  кроются не только в стремлении Президента занять свою нишу в политической системе. Юридически парламент до марта 1994 г. вправе был принять к своему рассмотрению и решить любой вопрос, находящийся  в ведении Республики Беларусь, что  он часто и делал, вторгаясь в  компетенцию исполнительной власти, на вершине которой был тогда  Совет Министров [4, с. 55].

Анализ норм Конституций 1978 и 1994гг. также позволяет сделать  вывод, что выборы следовало проводить  не позднее середины февраля 1994 г. Замечу, что смена власти, одного состава  парламента другим должна происходить  таким образом, чтобы исключить  возможное желание кого-либо продлить свое пребывание у власти вопреки  требованию Основного Закона.

Конституция сформулировала генеральную схему балансов и  противовесов. Однако некоторые оставшиеся пробелы необходимо было восполнить. Например, в Конституции закреплено право парламента определять дату выборов в высший представительный орган, и нет иных органов, которые могли бы поправить позицию депутатов, когда она не основана на Конституции.

Формулировка ст. 7 Конституции, согласно которой государство, все  его органы связаны правом, действуют  в пределах Конституции и принятых в соответствии с ней законов, также направлена на обеспечение  равенства властей. Эта формулировка исключает, на наш взгляд, правовую основу высказываемой идеи о «диктатуре»  закона. Законодательная и исполнительная власть обязаны соизмерять свои решения в рамках Конституции с правом.

Право и закон нельзя отождествлять, как это делают сторонники этатистского позитивизма. Иначе значение права можно будет придать любому властному решению, сформулированному в процессе законодательной процедуры. Необходимо помнить, что праву всегда присущи признаки справедливости, равенства и свободы, а присущи ли они конкретному закону, иному нормативному акту — зависит прежде всего от законодателя, и законы могут быть действительно удачными и неудачными, «хорошими» и «плохими». Ключевую роль в процессе законотворчества играет адекватность формулирования в виде норм законов и подзаконных актов того права, которое отражает существующие в обществе ценности социальной справедливости, свободы и т. д. Сущность любого правотворческого процесса, в том числе и законодательного, должна быть ориентирована на высокие идеалы. Не следует упускать из виду, что право включает и нормы международного права.

В переходных положениях Конституции (имеется в виду закон о порядке  вступления ее в силу) было предусмотрено, что законы, указанные в Конституции, должны быть приняты в течение  двух лет после ее вступления в  силу. 30 марта 1996 г. этот срок истек, однако ряд необходимых законов так  и не был принят. Необходимо искать выход из сложившейся ситуации. Считаю, что в случае отсутствия либо недостаточности  законодательного массива для реализации в полном объеме основных прав и  свобод парламенту необходимо активно  использовать свое право толкования Конституции, возможно, это не должно касаться уголовно-правовой сферы, где  должен действовать закон.