Правотворчество и систематизация законодательства

1) Законодательная инициатива - это процедура внесения проекта нормативно-правового акта обычно в нижнюю палату парламента (в некоторых государствах возможно внесение проекта закона в любую из палат парламента). Субъекты права законодательной инициативы определены Конституцией. Это право порождает у законодательных органов обязанность рассмотреть законопроект. Но предварительно происходит его экспертиза с точки зрения актуальности предмета регулирования, задач и целей законотворчества на данном этапе, просчитывается также экономическая обоснованность принятия акта. При положительном заключении, как правило, комитет по законодательству Государственной Думы РФ официально включает проект нормативно-правового акта в повестку дня заседания Государственной Думы.

2) Обсуждение законопроекта - это стадия законотворческого процесса, которая начинается в Государственной Думе с заслушивания доклада инициатора внесения законопроекта (субъекта права законодательной инициативы). Документ должен приобрести необходимое качество, должны быть устранены пробелы и неточности. Обычно обсуждение законопроекта предполагает два или более его чтений. В первом чтении обсуждается общая концепция закона, во втором чтении вносятся к нему поправки. На стадии третьего чтения принимается законопроект как закон и невозможно внесение поправок.

3) Принятие закона. Достигается  с помощью голосования в третьем  чтении простым или квалифицированным  большинством голосов. Федеральные  конституционные законы принимаются  абсолютным большинством обеих  палат парламента, федеральные законы  принимаются определенным числом  голосов (более половины от  общего числа депутатов Государственной  Думы). Дальнейший ход процесса  принятия закона зависит от  того, подлежит ли закон обязательному  рассмотрению Советом Федерации или нет. Если не подлежит, то считается одобренным по истечении четырнадцати дней и направляется на подписание Президенту. Если подлежит, то необходимо, чтобы за него проголосовало более половины от общего числа членов этой палаты или не менее трех четвертей голосов от общего числа членов Совета Федерации (для принятия федерального конституционного закона). В случае расхождения позиций Государственной Думы и Совета Федерации по принятию федерального закона, возможно преодолеть вето верхней палаты, если за законопроект проголосует не менее двух третей депутатов нижней палаты парламента.

4) Подписание закона главой  государства. В течение четырнадцати  дней Президент РФ подписывает  и обнародует одобренный закон.  При использовании Президентом  РФ права вето обе палаты  парламента могут преодолеть  его, приняв закон в прежней  редакции абсолютным большинством  голосов. В этом случае Президент  РФ обязан подписать закон в течение семи дней.

5) Опубликование закона. Федеральные конституционные законы  подлежат подписанию главой государства  и вступают в действие (приобретают  юридическую силу) по истечении  десяти дней со дня их официального  опубликования, если самими законами  не установлен иной порядок  их вступления в юридическую  силу. Официальными изданиями, в  которых публикуются законы в  Российской Федерации, являются  «Собрание законодательства Российской  Федерации» и «Российская газета».  Неопубликованные законы в соответствии  со ст. 15 Конституции РФ не применяются.

Итак, законотворческий процесс  начинается с принятия решения о  подготовке проекта. До начала подготовки проекта важны предварительные  работы, связанные с выявлением потребности  в принятии акта и целями правового  регулирования. По каждому проекту  закона перед началом его разработки подготавливают специальную справку  о действующем нормативно-правом регулировании данного вопроса  в России и за рубежом. На начальном этапе работы над законопроектом вырабатываются основные положения будущего акта, которые должны обеспечить решение поставленных задач. На стадии подготовки первоначального текста образуются обычно специальные комиссии парламента, ответственные за законопроект. Кроме того, на этой стадии обязательным является проведение юридической экспертизы. Предварительное обсуждение связано с привлечением широкого круга заинтересованных субъектов. Важнейшие законопроекты могут быть вынесены на референдум. После учета замечаний и предложений проект окончательно редактируется. На втором этапе уже законопроект проходит перечисленные стадии официального этапа принятия закона.

Можно считать, что на этом законотворческий процесс закончен. Однако в ряде стран закон должен еще пройти проверку на соответствие его положений основному закону государства.⁴

4. Понимание законодательства в  юридической теории и практике.

Законодательство как  понятие юриспруденции и правовой практики исторически трактуется неоднозначно, нередко вбирая в себя и всю  совокупность правовых норм, функционирующих  в государстве, и ограничиваясь  лишь отдельными законодательными актами, которые регулируют определенную сферу  правовых отношений. Столь многообразные  толкования законодательства и отсутствие четкого формально-юридического и  нормативно закрепленного определения  самого понятия создает трудности, как для правотворческой, так и для правоприменительной деятельности. Суммируя сложившиеся мнения о сути и направленности законодательства, обратим внимание на различение данного понятия в зависимости от критериев, взятых для соответствующих трактовок.

1. По объему:

1.1. Суперузкая трактовка законодательства, включающая в его понятие только законы в виде конституций, конституционных (органических) и обычных (текущих) законов;

1.2. Узкая – как совокупность законодательных актов, вбирающая в себя законы, нормативные постановления палат парламента и нормативные указы главы государства, включая регламентные акты;

1.3. Широкая – как совокупность нормативных актов и иных источников права общегосударственного значения, регулирующих отношения, которые имеют значение в масштабах всей страны;

1.4. Суперширокая трактовка, собирающая в рамках законодательства совокупность всех действующих источников права государства.

2. В зависимости от  устройства государства:

2.1. Федеральное законодательство, объединяющее источники права, которые действуют на уровне единого государства, состоящего из самостоятельных государственных образований;

2.2. Региональное законодательство  – как совокупность нормативных актов, имеющих общее и специальное значение для субъектов федерации;

2.3. Местное законодательство, включающее в себя муниципальные нормативные акты;

2.4. Локальное законодательство  – как массив нормативных актов, действующих в учреждениях, организациях и предприятиях.

3. В отраслевом понимании.  Такая трактовка охватывает важнейшие нормативные акты, действующие в отдельных сферах правового регулирования. На практике не сложилось адекватного определения отраслевого законодательства, которое рассматривается от предельно общего до столь же предельно узкого.

4. В зависимости от  систем права:

4.1. Международное законодательство – как совокупность принципов и норм, объединяющих государства и их соединения в мировом общении;

4.2. Внутригосударственное  законодательство, включающее в себя всю исторически сложившуюся совокупность источников права отдельного государства.

Общенациональное законодательство в разных странах интерпретируется достаточно объемно. В частности, такое  государство – идентификатор  континентального (европейского) права, как Германия, вводит в него важнейшие  акты международного права, нормативные  акты Евросоюза, законодательные акты федерации, нормативные акты земель и законы в материальном смысле (важнейшие  правовые предписания общего характера, включающие в себя и подзаконные  акты). А в законодательство Великобритании – страны, определяющей правовые позиции  англо-американской группы правовых систем, – включено традиционное законодательство, состоящее из законодательных актов  парламента и делегированного законодательства правительства, а также из актов Европейского Союза.⁵

При всей неоднозначности  подходов к рассматриваемому понятию  подчеркнем очевидное: законодательство является формой права и одним  из принципиальных источников его развития. А его система как совокупность находящихся во взаимосвязи нормативных актов, регулирующих определенные сферы общественной и государственной жизни, дает возможность представить нормативный массив страны.

Основные элементы системы законодательства – нормативные  акты и их составляющие компоненты, собранные в институты и отрасли. Последние могут быть: одноименными с соответствующими институтами  и отраслями права (земельное, гражданское, семейное), комплексными (законодательство по безопасности и охране правопорядка) или специальными (иммиграционное, по обороне).

Система законодательства субъективна  в построении, поскольку отражает волю и интересы правоприменителя, его потребности. Она является носителем  правовой информации о нормативных  актах определенной направленности, и сама – результат деятельности правомочных органов, нуждающихся  в такой информации и в ее сохранении для последующего использования  в правоприменительной деятельности. Таким образом, для системы законодательства характерно служебное предназначение, в рамках которой система устанавливает  иерархию юридических актов по их юридической силе с учетом государственной  структуры и в рамках особенностей государственного управления. Российскую систему законодательства, в частности, определяет Классификатор правовых актов, утвержденный указом главы государства  от 15 марта 2000 г. В последнем указаны  задачи классификатора: для унификации банков данных правовой информации, а также обеспечения обмена ею между федеральными, региональными и местными органами власти.

Действительно, общее законодательство страны представляет собой огромный массив актов, принятых в различные  исторические периоды и при разных государственных формах, что, соответственно, требует их упорядочения, учета и  сведения воедино на основе определенных классификаций. Этим задачам должна соответствовать систематизация законодательства как целенаправленная деятельность государственных органов и иных субъектов права по упорядочению и приведению нормативных актов в единую согласованную систему.

В результатах  данного процесса заинтересованы, по сути, все – от законодателя, которому необходимо знать реальное состояние  законодательства, правоприменителя, чьи действия напрямую зависят от того, к каким законам и иным актам он обращается, и до граждан, правовая культура которых основывается и на знании действующих законов. При систематизации законодательства:

• отменяются устаревшие или неэффективные нормативные акты или их части;
• устраняются противоречия в содержании действующих правовых норм;
• восполняются пробелы при отсутствии норм, необходимость которых обусловлена развитием общества и потребностями решения ситуаций, имеющих правовое значение;
• вносятся изменения и дополнения в нормативные положения;
• разрешаются юридические коллизии между правовыми актами различных уровней (национального, регионального, местного, локального);
• принимаются новые нормативные акты, востребованные правовой реальностью;
• сводятся в упорядоченные группы разновидности нормативных актов на основе выявляемых характерных признаков, методов, приемов и способов их построения и осуществления;
• как результат, формируется последовательно построенная, взаимосогласованная и четкая система нормативных актов, которой свойственны качества стабильности, полноты, доступности и удобства пользования.

5. Значение и роль систематизации  законодательства.

Систематизация законодательства- это постоянная форма развития и упорядочения действующей правовой системы. В современных цивилизованных государствах имеется значительное число нормативных актов, принимаемых различными правотворческими органами. Правотворчество не может остановиться на определенном этапе, а все время находится в движении, развитии в силу динамизма социальных связей, возникновения новых потребностей общественной жизни, требующих правового регулирования.

Постоянно меняющаяся правовая система, ее развитие и совершенствование, принятие новых нормативных актов, внесение в них изменений, отмена устаревших нормативных решений  объективно обусловливают упорядочение всего комплекса действующих  нормативных актов, их укрупнение, приведение в определенную научно обоснованную систему, издание разного рода сборников  и собраний законодательства. Такая  деятельность по приведению нормативных  актов в единую, упорядоченную  систему обычно называется систематизацией  законодательства.

Систематизация законодательства необходима, во-первых, для дальнейшего  развития законодательства. Анализ и  обработка действующих нормативных  актов, группировка правовых предписаний  по определенной схеме, создание внутренне  единой системы актов являются необходимыми условиями эффективности правотворческой  деятельности, способствуют ликвидации пробелов, устарелостей и противоречий в действующем законодательстве.