Правотворчество в Российском государстве

5. Связь с практикой  как принцип правотворчества  выражает задачу законодателя  постоянно отслеживать общественные  процессы, ориентироваться на практику применения уже действующих законов, своевременно устранять пробелы в праве, воспринимать всё лучшее, что предлагается правоприменительными органами.⁶

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

§2. Этапы и стадии правотворческого процесса.

 

2.1. Этапы и стадии правотворчества

В теории правотворчества  признано, что процесс создания права  не носит одномоментного характера, а «растянут» во времени. В связи  с этим выделяют, как правило, два  этапа правотворческого процесса.

Первый – предпроектный  этап – заключается в том, что в обществе выявляется потребность в урегулировании нормами права социальной проблемы. Выявление такой потребности происходит спонтанно, имеют значение лишь степень остроты проблемы (вопроса), её общезначимость и актуальность. Оценивает потребность в правовом регулировании как общество, которое через свои институты – лидеров, средства массовой информации, науку – может оказать влияние на законодателя, так и сами правотворческие органы, государство. О том, что потребность в правовом регулировании назрела, можно говорить, когда закон представляется наиболее эффективным средством, преимущественной формой регулирования по сравнению с другими социальными средствами воздействия (экономическими, моральными и пр.).

Второй этап правотворчества  называется проектным этапом, или  этапом принятия правотворческого решения. Особенность его заключается  в том, что, во – первых, эта работа осуществляется непосредственно в самом законодательном органе, а, во – вторых, на данном этапе осуществляется собственно «творчество права»: создаются, изменяются или отменяются нормы права, происходит интеллектуальная работа над текстом законопроекта. Причём проектный этап может быть в свою очередь разбит на несколько стадий, последовательно сменяющих одна другую.

Первая стадия: внесение в правотворческий орган проекта  закона субъектом правотворческой  инициативы.

Чаще всего инициатором  принятия того или иного закона является правительство, которое реализует  ту или иную политику и острее других чувствует, в каком акте парламента оно нуждается для дальнейшей эффективной работы. В силу сказанного часто законопроект возникает именно потому, что в нём больше всего  нуждается исполнительная власть.

В необходимости принятия нового нормативного акта правительство  нередко убеждают с помощью групп  давления. Например, профессиональные союзы могут оказывать давление на министров, членов парламента, чтобы  добиться издания или отмены закона либо внести изменения в существующий закон. Подобная деятельность называется лоббизмом с тех пор, как первые защитники чьих – либо интересов  появились в кулуарах (lobby) парламента. Российская политическая практика знает уже немало таких фактов: например, принятие высоких таможенных пошлин, ограничивающих импорт иностранных автомобилей, под влиянием отечественных автомобильных гигантов.

Депутатов парламента также  имеет право представить законопроект, который может стать законом. Однако на практике эта его возможность  весьма ограничена, особенно если законопроект не предусмотрен программой законотворческих работ, как принято, например, в Российской Государственной Думе, или если законопроект не поддерживает правительство или президент.

Вторая стадия: рассмотрение проекта закона в комиссиях и  комитетах правотворческого органа с целью проанализировать его  содержание с разных позиций и  предложить более совершенные средства правового воздействия. Особая роль в этом процессе принадлежит комиссии по законодательству парламента, за которой по обыкновению остаётся последнее слово перед вынесением проекта на обсуждение на заседании палаты парламента.

Третья стадия: обсуждение законопроекта по палатам или  на совместном заседании палат законотворческого органа. Цель такого обсуждения заключается в высказывании предложений, поправок и замечаний отдельными депутатами и фракциями (объединениями депутатов) парламента.

Четвёртая стадия: принятие законопроекта правотворческим  органом во втором (окончательном) чтении.

В чём выражается принятие законопроекта? С процедурной точки зрения, принятие означает лишь то, что проект получил одобрение большинства депутатов палаты (или парламента в целом). С юридической точки зрения, принятие законопроекта составом депутатов парламента – один из необходимых юридических фактов, обуславливающих дальнейшее превращение законопроекта в полноценный закон. Для завершения процесса правотворчества необходимы ещё несколько важных этапов, логически включаемых в четвёртую стадию правотворчества. Это подписание законопроекта главой государства и обнародование (опубликование в средствах массовой информации) текста нового закона. Публикация нормативного правового акта осуществляется в специальных официальных изданиях. Одним из них в России является "Российская газета".

Таким образом, рассмотрев детали процедуры правотворчества в  России, можно сказать, что особенности (характерные черты) правотворчества выражаются в следующем:

         1) Конституция РФ 1993 г. закрепила новую доктрину и структуру права. Впервые составной частью российского права провозглашаются общепризнанные принципы и нормы международного права, а также международные договоры Российской Федерации (п. 4 ст. 15). Россия, по Конституции, является демократическим социальным и правовым государством, а права и свободы человека и гражданина – высшей ценностью, закрепляется двойной механизм их защиты, включающий международные процедуры, плюрализм форм собственности и т.д. Все это ориентировало российское законодательство на международные стандарты в области прав человека. Российская Конституция встала в ряд с конституциями самых цивилизованных стран. Вместе с тем, её анализ показывает, сто по многим своим параметрам она напоминает здание без фундамента. Её положения порой «зависают»в вакууме, в силу отсутствия теоретических, нормативных культурных основ их действия. Отсюда из нормативных они нередко превращаются в декларативные либо отторгаются общественным сознанием, либо, наконец, вызывают острые научные дискуссии. Так, по нашему мнению, провозглашение России демократическим, социальным и правовым государством (п. 1 ст. 1, п.1 ст.7 Конституции), при отсутствии в ней гражданского общества, представляет не что иное, как попытку признать желаемое за действительное. Думается, в интересах дела следовало бы придать этим положениям программный характер. Тем более что мировой опыт уже имеет здесь неплохие технические наработки. К примеру, Конституция Индии 1950г. включает раздел «Основные принципы политики государства», нормы которого не применяются в судах, но являются ориентиром при законотворчестве. Опыт прошедших десятилетий свидетельствует об их положительной роли в достижении целей, провозглашенных Конституцией.

Заимствованный характер многих положений Конституции приводит в ряде случаев к отсутствию теоретических разработок вводимых ею категорий, поскольку отечественная правовая наука десятилетиями развивалась отличным от общемирового путем. Примером такой ситуации могут быть, в частности, оживленные научные дискуссии середины 90-х годов о природе общепризнанных принципов и норм международного права, о соотношении национального закона и международного договора, о механизме действия последнего в национальном правопорядке и т.д. Почти полное отсутствие в советское время практики применения международно-правовых норм в отечественных судах обусловило неподготовленность судей к их применению. Многочисленные примеры свидетельствуют о том, сколь плохо соответствуют положения Конституции уровню общественного политического и правового сознания. Так, закрепленные в Конституции плюрализм форм собственности, свобода договора обернулись уродливыми формами “приватизации”, криминализацией рынка, правовым беспределом и т.д. Провозглашение прав человека высшей ценностью обусловило повышение значимости правовой процедуры как средства их легальной защиты.

Однако обусловленный  прошлым развитием низкий уровень  правовой и политической культуры в условиях кризиса судебной системы привел к распространению внесудебных форм решения социальных конфликтов, включая «заказные» убийства .Видимо, страна, прожившая три четверти века в условиях не правового общества, обречена, пройти такой этап развития.

2) Инерция старого мышления порой нейтрализует действие положений Конституции. Примером здесь может быть её ст. 36 о праве граждан и их объединений иметь в частной собственности землю. Условия и порядок пользования землей, согласно этой статье, определяются федеральным законом. Однако указанный федеральный закон за все эти годы так и не принят из-за жёсткого противодействия в структурах Государственной Думы.

3) В области публичного права противоречия переходного периода

проявляются, прежде всего, в «перекосах» в государственном строительстве.

Речь идёт о стремлении ряда субъектов Российской Федерации игнорировать

принцип верховенства федеральной  Конституции, об их претензиях на суверенитет и т.д. Это привело к существенным деформациям вертикали источников права, к многочисленным несоответствиям федеральному законодательству законодательства субъектов Федерации. Такое положение не может не представлять угрозы самому существованию Федерации. Механизмы преодоления правовых коллизий, предусмотренные Конституцией, оказались здесь практически неработающими. Неслучайно столь необходимое восстановление вертикали власти осуществляется сегодня в основном политическими, а не правовыми методами. Прав профессор Д.Л. Златопольский в своем выводе, что «поддержка законодателями России идеи

о суверенитете бывших автономных республик является полностью несостоятельной: и теоретически, и практически, и политически».

4) Противоречия в российском праве (как технике в «широком» смысле)проявляются, прежде всего, на «стыках» правовой системы – между доктриной нового права и уровнем общественного, политического и правового сознания, между доктриной и реальной структурой права, между отдельными элементами структуры и т.д. Иными словами, идеальная модель права, закрепленная в Конституции и новых законах, не срабатывает в силу неполного её соответствия социальным и культурным условиям современной России.

5) Подготовка законопроектов с содержательной точки зрения представляет собой процесс объективации права. Это означает познавательную деятельность, направленную на выявление регулятивно охранительного воздействия права на реальные общественные отношения. Право при этом рассматривается как своего рода стандарт типичных общественных отношений, который формируется как в результате объективного общественного развития, так и в процессе целенаправленной государственной деятельности. Соответственно, процесс правотворчества представлен двумя составляющими: санкционированным и непосредственным правотворчеством. Санкционированное правотворчество предполагает, что статус закона приобретает уже сложившееся в обществе правило поведения, которое признаётся государственно-полезным и в силу этого общезначимым и общеобязательным (становится правилом публичного характера),обеспечивается системой государственных гарантий, в том числе связанных с возможностью обеспечения правовых предписаний при помощи государственного принуждения. Непосредственное правотворчество, в свою очередь, связано с  созданием закона непосредственно в процессе деятельности компетентного государственного органа. При этом в отличие от санкционированного правотворчества, носящего, по сути, характер признания и закрепления, сформировавшихся в результате объективного общественного развития социальных обычаев (традиции, ритуала), непосредственное правотворчество следует рассматривать как собственно творческую деятельность государства, посредством которой определяется социальная сфера, нуждающаяся в законодательном регулировании, вырабатываются критерии такого регулирования, формируются юридические гарантии и меры юридической ответственности. Миссия законодателя в данном случае состоит в том, чтобы предугадать возможную динамику развития общества и попытаться на основе такого прогноза создать нормативную модель социальной регуляции в обозримом будущем.Помочь подобного рода прогнозировании может социологический анализ планируемого (предлагаемого) закона. Так, например, во Франции, Закон “О режиме семейного имущества” (1965 г.) был подготовлен на основе широкого исследования, проведенного Институтом общественного мнения по поручению министерства юстиции. По той же инициативе, отвечая потребностям законодательной деятельности, были проведены и другие социологические исследования, охватившие разные области гражданского права. И хотя не все эти исследования повлекли за собой изменения действующего права, все-таки некоторые из них оказали невидимое действие, ускорив или, наоборот, затормозив проектировавшиеся реформы”. В Российской Федерации«законодательная социология» к сожалению не получила своего развития, что по мнению авторов во многом объясняет многочисленные юридические коллизии в данной области.

6) Наряду с так называемыми факторами внешнего воздействия, которые в большинстве случаев влияют на правотворческий процесс опосредованно (хотя нельзя исключить возможности и непосредственного воздействия – стихийное бедствие, социальный катаклизм и т.д.), следует выделить механизмы внутреннего воздействия и, в первую очередь, механизм лоббирования. В докладе экспертного Института российского союза промышленников и предпринимателей совместно с фондом развития парламентаризма в России дается достаточно содержательное определение лоббизма. Лобби – это промышленные и финансовые группы, общественные движения и объединения, стремящиеся оказывать целенаправленное систематическое влияние, как на законотворческую деятельность, так и на процессы реализации принятых законов и административных актов.

Место и  роль лоббизма в правотворческой деятельности оцениваются в достаточной степени неоднозначно. Как правило, смысл лоббизма сводится к трём моментам:

1) лоббизм  выступает посредническим механизмом  между гражданами и государством в сфере обмена информацией, экспертных знаний, а также легитимации принимаемых законов;

2) лоббизм выполняет функцию организации плюрализма общественных интересов в деле сопоставления интересов и определения приоритетов; результат лоббистской деятельности затрагивает значительные слои населения;

3)  лоббизм дополняет  конституционную систему демократического  представительства, позволяя участвовать  в принятии  и реализации политических  решений тем гражданам, которые  не имеют возможности для этого.

Нельзя забывать и о негативных сторонах  лоббизма, использование которых в современной России приводит  к возникновению ситуации, в рамках которой «группа так называемых олигархов пытается диктовать всему государству и обществу свою волю».

 

 

 

 

 

 

 

 

§3. Виды правотворчества.

 

Традиционно в отечественной  теории права выделяют три вида правотворчества:

1. правотворчество компетентных государственных органов;
2. «непосредственное правотворчество народа» (референдум);
3. санкционирование норм, при котором процесс их создания проходитвне государственных органов.

         Думается, здесь целесообразно рассмотреть  виды правотворчества, которые  характеризуют особенности юридической  природы процесса создания норм права различными органами государства.