Президент в системе разделения властей Российской Федерации

Особое значение имеют  послания Президента Российской Федерации. Они не являются обязательными нормативными актами, но служат ориентиром в законодательной  деятельности Федерального Собрания по защите прав и свобод личности. Анализ посланий Президента России позволяет  сделать вывод, что на протяжении ряда лет глава государства ориентирует  все государственные органы на эффективную  работу в сфере реализации и защиты прав и свобод граждан.

С каждым годом смещаются  акценты защиты тех или иных прав. Это связано с тем, что в  посланиях делается попытка государственно-правового  анализа современного состояния  российской государственности.

В каждом из посланий дается не только оценка ситуации в стране, но и долгосрочные приоритеты во всех сферах, в том числе и в деятельности органов судебной власти.

По сути, это всегда пусть  неполный, но достаточно конкретный и  основательный концептуальный план развития страны.

По мнению Фокова. А., главного редактора журнала "Российский судья", послания главы государства выступают основой формирования конституционно-правового механизма защиты прав граждан и всей государственно-правовой стратегии страны.⁶

Необходимо также отметить сдерживающие полномочия главы государства  в сфере правозащитного законотворчества. В соответствии с частью 2 статьи 85 Конституции Российской Федерации  Президент вправе приостанавливать действие актов органов исполнительной власти, в частности, нарушающих права  и свободы. При этом необходимо иметь  в виду ряд обстоятельств: нормативный  акт должен противоречить Конституции  РФ, федеральным законам и международным  обязательствам; нормативный акт  должен исходить только от исполнительного  органа государственной власти, но не законодательного; действие приостанавливается до решения соответствующих судов  об их несоответствии действующему российскому  законодательству.

Кроме того, завершая всю  законодательную деятельность парламента страны, глава государства наделен  правом вето. Право вето позволяет  Президенту своевременно реагировать  на нарушения прав и свобод, которые  еще не возникли, но могут возникнуть в случае вступления в силу закона, нарушающего права и свободы  личности⁷. Например, в 1998 году Президент России подписал 193 федеральных закона, отклонил 67 (как правило, в связи с имеющимися противоречиями Конституции или федеральным законам), а 9 законов вернул в Государственную Думу без рассмотрения из-за различных нарушений, допущенных при их принятии⁸.

Получила большое распространение  практика возвращения законов. Президент  имеет право возвратить федеральный  закон только в случае, если до его  направления Президенту РФ он принимался в обычном порядке (ст. 105 Конституции  РФ), а не в порядке преодоления  президентского вето. Если же федеральный  закон был повторно рассмотрен и  одобрен палатами Федерального Собрания в порядке, предусмотренном ч. 3 ст. 107 Конституции Российской Федерации (преодоление президентского вето), то Президент не имеет права возвратить такой федеральный закон со ссылкой  на нарушение конституционной процедуры  повторного рассмотрения и одобрения. Этот вывод вытекает и из Постановления  Конституционного Суда от 22 апреля 1996 года⁹, где указывается, что право возвратить федеральный закон существует у Президента лишь в случае нарушения палатами Федерального Собрания установленных Конституцией РФ требований к порядку принятия (а отнюдь не повторного рассмотрения и одобрения) федерального закона.

 

 

2.2. Взаимодействие Президента РФ и исполнительной власти

 

В юридической науке существует мнение, что Президент не только руководит Правительством, являясь  как бы его верховным руководителем, но и наряду с этим осуществляет через Правительство управленческие функции.

Как известно, институт Президента вводился в России прежде всего для  укрепления исполнительной власти. Однако действующая Конституция не закрепляет за Президентом статус главы исполнительной власти, он - де - юре глава государства (ст. 80 Конституции). Высшим исполнительным органом государственной власти является федеральное Правительство (ст. 110, 114 Конституции и ст. 1 Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации").

Вместе с тем статус и полномочия Президента сформулированы в Основном законе России так, что  на первое место выдвинуты цели и  задачи укрепления государства, обеспечения  конституционного правопорядка, согласованной  работы всех органов государственной  власти, а не только исполнительной вертикали власти. Это предопределяет особое значение для Президента функций  главы государства, они весомей  и объемней, чем у федерального Правительства. Безусловно, одним из главных по значимости полномочий Президента является формирование политического  курса государства.

Президент РФ, не будучи главой исполнительной власти, играет тем не менее весьма значительную роль в сфере ее организации (т. е. формирования системы органов исполнительной власти) и функционирования (т. е. практического осуществления функций компетенции, полномочий).

 Президент РФ как глава  государства имеет множество  важнейших полномочий, которые связаны  с организацией и деятельностью  государственных органов исполнительной  власти:

1) гарантирует права и свободы  человека и гражданина, которые  реализуются чаще всего в области организации и функционирования государственного управления;

2) формирует Правительство РФ;

3) предлагает для одобрения Государственной  Думе Федерального Собрания кандидатуру Председателя Правительства РФ;    

4) обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти РФ;

5) вправе принимать или отклонять  отставку Правительства РФ;

6) определяет внутреннюю и внешнюю  политику Российской Федерации  (тем самым он оказывает огромное  влияние на содержание деятельности высшего органа исполнительной власти в стране);

7) вправе приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов РФ в случае противоречия этих актов Конституции РФ, федеральным законам, международным обязательствам России или нарушения прав и свобод человека и гражданина, но только до решения данного вопроса соответствующим судом. Поэтому такое право ограничивается во времени и контролируется по содержанию;

8) вправе использовать согласительные  процедуры для разрешения разногласий между органами исполнительной власти Российской Федерации и органами исполнительной власти субъектов РФ как по своей инициативе, так и по инициативе органа исполнительной власти. В случае не достижения согласованного решения Президент РФ может передавать разрешение спора на рассмотрение соответствующего суда.

9) представляет Государственной  Думе Федерального Собрания кандидатуру для назначения на должность Председателя Центрального банка РФ; ставит перед Государственной Думой вопрос об освобождении его от должности;

10) по предложению Председателя  Правительства РФ назначает на должность и освобождает от должности заместителей Председателя Правительства РФ, федеральных министров

11) представляет  Совету Федерации  Федерального Собрания кандидатуры  для назначения на высшие судебные  должности, а также кандидатуру  Генерального прокурора РФ;

12) формирует и возглавляет Совет  Безопасности РФ;

13) формирует и осуществляет  руководство Администрацией Президента  РФ;

14) утверждает военную доктрину  Российской Федерации;

15) назначает и освобождает от  должности полномочных представителей  Президента РФ в российских  регионах;

16) назначает и отзывает дипломатических  представителей РФ в иностранных  государствах и международных  организациях. По представлению Председателя Правительства РФ Президент РФ утверждает систему и структуру федеральных органов исполнительной власти, вносит в них изменения и дополнения. Он имеет право вносить изменения в состав Правительств РФ, упразднять, объединять или преобразовывать федеральные органы исполнительной власти.

В Конституции РФ неоднозначно решен вопрос об ответственности Правительства РФ. Согласно п. "в" ст. 83 Конституции РФ Президент РФ в любой момент может принять решение об отставке Правительства РФ, не мотивируя и не согласуя свое решение. Эта норма прямо указывает на политическую ответственность Правительства РФ перед Президентом РФ.

Однако в соответствии со ст. 117 Конституции РФ Государственная  Дума имеет возможность выражать Правительству РФ недоверие, что  теоретически указывает на наличие  у Правительства РФ ответственности  и перед парламентом. Вместе с  тем установленная в этой же статье процедура опровергает высказанное  предположение.

Так, в случае выражения  Государственной Думой недоверия  Президент РФ решает: согласиться  ему с Государственной Думой  и отправить Правительство РФ в отставку или же не соглашаться  с Государственной Думой и  не предпринимать никаких действий.

То есть выражение Государственной  Думой Правительству РФ недоверия - лишь способ, при помощи которого парламент  российского государства может  обратить внимание Президента РФ на свое несогласие с осуществлением Правительством РФ своих полномочий. Вопрос об отставке решает Президент РФ.

Если Президент РФ не согласится с выдвинутым Государственной Думой  недоверием, все остается на своих  местах и у Государственной Думы возникает возможность выражения  повторного недоверия.

В случае повторного выражения  недоверия Президент РФ вынужденно становится перед следующим выбором:

1) согласиться с Государственной  Думой и отправить Правительство  РФ в отставку;

2) повторно не согласиться  с Государственной Думой и  распустить ее.

Если учитывать, что Президент  РФ может в случае возникновения  такого желания самостоятельно отправить  Правительство РФ в отставку и, кроме  того, мог сделать это при первоначальном выражении Государственной Думой  недоверия, сложно представить что  Президент РФ выберет первый из названных  вариантов.

Однако на данную ситуацию влияет еще одно условие. Согласно п. 3 ст. 109 Конституции РФ Государственная  Дума не может быть распущена по основаниям, предусмотренным ст. 117 Конституции РФ, в течение года после ее избрания.

Таким образом, обозначенная схема правомочна только по истечении  года со дня избрания Государственной  Думы. До истечения годичного срока  у Президента РФ остается лишь один вариант в случае повторного выражения  недоверия: согласиться с Государственной  Думой и отправить Правительство  РФ в отставку.

Но при этом активируется процедура формирования нового состава  Правительства РФ, которое Президент  может сформировать в прежнем  составе, а если Государственная  Дума не будет утверждать кандидатуру  Председателя Правительства, распустить Государственную Думу (ст. 111 Конституции  РФ).

Таким образом, при комплексном  анализе конституционных процедур очевиден факт наличия юридической  ответственности Правительства  РФ только перед Президентом РФ.

Показательно и право  Президента РФ отменять постановления  и распоряжения Правительства РФ. Статья 115 Конституции РФ наделяет его  правом отменять постановления Правительства  РФ в случае их противоречия Конституции  РФ, федеральным законам и указам Президента РФ. Как считает И.А. Ионов ¹⁰, это полномочие является реализацией Президентом РФ своих конституционных функций как главы государства и гаранта Конституции РФ. При этом, по мнению И.А. Ионова, Президент, прежде чем отменить постановление Правительства, обязан обратиться в Конституционный Суд РФ с запросом о конституционности отменяемых нормативных актов. В целом эта теория заслуживает внимания, однако ее действие распространяется только на случаи отмены Президентом РФ актов Правительства РФ, противоречащих Конституции РФ, оставляя в стороне процедуру отмены актов, противоречащих федеральным законам и указам Президента. Кроме того, содержание ст. 115 Конституции РФ не указывает на обязательность предварительного обращения в судебные органы.

Таким образом, отмена Президентом  РФ актов Правительства РФ - не результат  признания судом акта противоречащим законодательству, а самостоятельная  процедура. Причем ст. 115 Конституции  РФ даже не предусматривает возможность  Правительства РФ обжаловать соответствующее  решение Президента в суде.

Президент РФ может вводить на территории РФ или в ее отдельных местностях военное положение в случае агрессии против России или непосредственной угрозы такой агрессии. При обстоятельствах и в порядке, предусмотренных федеральным конституционным законом. Президент РФ вводит повсеместно либо в отдельных местностях России чрезвычайное положение.

Реализуя свои полномочия. Президент  РФ издает указы и распоряжения, обязательные для исполнения на всей территории РФ. Акты Президента РФ не должны противоречить Конституции РФ, федеральным  конституционным законам и федеральным  законам. В сфере организации  и функционирования государственных органов исполнительной власти действует множество указов и распоряжений Президента РФ.

Высшие должностные лица субъектов  РФ — краев, областей, городов федерального значения, автономной области и автономных округов — подчиняются Президенту РФ по предметам ведения Российской Федерации и осуществления полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ.